吉林省敦化市人民法院
民事判决书
（2014）敦民初字第1473号
原告刘长伟，住敦化市。
原告隋敏华，住敦化市。
原告隋敏杰，住敦化市。
三原告委托代理人尹长河，吉林敖东律师事务所律师。
被告敦化市翰章乡新乡村村民委员会。
代表人陈福田，新乡村党支部书记。
委托代理人宋长贵，新乡村文书。
委托代理人刘伟，敦化市渤海法律服务所法律工作者。
第三人宋绪明，住敦化市。
原告刘长伟、隋敏华、隋敏杰诉被告敦化市翰章乡新乡村村民委员会（以下简称新乡村）及第三人宋绪明确认合同有效纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告刘长伟、隋敏华、隋敏杰及其共同委托代理人尹长河到庭参加诉讼，被告新乡村原村主任林树森及其委托代理人刘伟在第一次开庭时到庭参加诉讼，在第二次开庭时被告新乡村代表人陈福田及委托代理人宋长贵、刘伟，第三人宋绪明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
三原告诉称：三原告于2011年8月29日与被告签订牧业承包合同一份，约定被告将位于敦化市翰章乡新乡村西河沿草原18.89公顷、西石塘4.65公顷、罗圈坝3.55公顷、郑房框4.74公顷、娄大院地北头1.64公顷，合计33.47公顷草原发包给原告，承包期限30年，承包费100410元。现被告于2014年6月9日单方提出与原告终止合同，故三原告向法院提起诉讼，请求确认该承包合同有效，判令被告继续履行合同，并由被告承担本案的诉讼费用。
被告新乡村辩称：原、被告双方签订的牧业承包合同违反法律相关规定，属无效合同，理由是发包涉案草原未按村民委员会组织法召开村民会议或村民代表会议，在双方签订合同前村里只是召开了村民代表会议，但未达到法定人数；合同中约定的面积33.47公顷，其中包括林业用地、牧业用地、耕地，村民代表会议仅对牧业用地进行了讨论，对其他两项没有讨论；双方签订合同约定的条款内容也与对外公示的内容不一致，许多村民是看到公示后才得知原、被告之间签订了牧业承包合同，后有很多村民向相关部门申请终止合同；现由于村民已对此事进行上访，因此村委会决定终止合同，故被告认为该承包合同无效，请求驳回原告的诉讼请求。
第三人宋绪明述称：当时村委会发包草原没有按相应法律规定程序，而且参会人员没有达到三分之二，我认为会议不能成立，时任村主任没有与任何村委会成员商量过草原发包的事，就把草原给卖了，合同内容也与公示的内容不一致，发包草原没有做到公开公正，涉案的娄大院地北头有我本人的地，面积为3.2公顷，该地已在村里公示，而且林业站也有备案，但村委会又将我的这块地给卖了，所以我认为承包合同无效。
本案的争议焦点是：
1.原、被告双方签订的牧业承包合同是否有效；
2.娄大院地北头地是否已进入第三人宋绪明的林改面积。
三原告为证明自己的诉讼主张，向本院提交的证据有：
证据1. 牧业承包合同一份。
证明三原告已依法以其他方式对涉案草原进行了承包，承包期限30年，自2011年8月20日至2041年8月20日止，承包费为100410元，面积为33.47公顷，承包人均为本村村民。村委会当时对该合同是认可的，而且没有向原告告知承包面积内除草原外还有林地及耕地。
被告新乡村质证称，对该证据真实性无异议，合同第一条约定的内容不符合客观事实，因村民代表大会没有达到法定人数，该合同标的物为33 .47公顷，其中包含草原、耕地、林地。
第三人宋绪明质证称，对合同真实性无异议，但对合同第七条有异议，因该条款约定了可以合理利用资源，所以现在导致村民无法进行放牧，但原告现在没有在争议地上耕种，土地现状是甸子地。
证据2. 2011年8月11日新乡村村委会公示一份。
证明承包面积为33.47公顷，总承包费100410元，承包方式为其他形式，自公示后一直未收到任何村民对该公示提出异议，该公示单位是村委会，因此与被告的抗辩理由相矛盾。
被告新乡村质证称，对该公示真实性无异议，但公示内容与合同条款不一致，大部分村民是在看到该公示后才得知，因此村民对承包合同有意见，村民在看到公示后由于对合同有意见才到相关部门上访的。
第三人宋绪明对此证无异议。
证据3. 新乡村村民委员会出具的证明一份。
证明原告承包形式不属于家庭承包，而是以其他方式公开协商进行的承包。
被告新乡村对此证无异议。
第三人宋绪明质证称，我对这些内容不理解，也不清楚。
证据4. 新乡村草原发包民主测评签到薄一份。
证明村委会在翰章乡政府的主持下，对终止合同召开了民主测评会，但由于人数未超过半数（共299户，实到113户），村民委员会在人数未过半的情况下向原告下发终止合同通知书属于违法行为。
被告新乡村质证称，对该证据真实性无异议，但该证据不具有法律效力，按法律规定的形式只是召开村民会议或村民代表大会，没有规定签到的形式，没有到的村民未说明是否同意。
第三人宋绪明质证称，村里测评时没有打开测评箱，而且所有人也没有见过。
证据5. 新乡村村民委员会通知一份。
证明被告单方终止合同属于违法行为。
被告新乡村、第三人宋绪明对此证无异议。
被告新乡村为证明自己的抗辩主张，向本院提交的证据有：
证据1. 承包合同一份、公示一份。
证明承包合同与公示内容不一致，公示内容中称刘长伟只能放牧，而合同中约定了可以合理利用自然资源；合同中的标的物为草原33.47公顷，而实际33.47公顷中除草原外还包含了耕地及林地。
三原告质证称，对证据的真实性、合法性无异议，被告称公示与承包合同不符，我方认为根据草原法及农村土地承包法的相关规定，以其他方式的承包没有要求必须公示，公示并非是法定程序，因此公示内容是否与合同相符不影响合同效力；标的物为草原还有林地及耕地，而村委会向原告发包时并未向原告告知还有林地及耕地，不能作为终止合同的理由，合同是村委会认可的。在公示后没有任何村民提出异议，而且我方对33.47公顷土地中是否包含林地及耕地的认定有异议，如果村委会当时知道其中包含林地及耕地，村委会也不会承包给原告。
第三人宋绪明对此证无异议。
证据2.新乡村2010至2012年第八届村民代表名单、六步工作法。
证明新乡村第八届村民代表共31人；六步工作法的方案第5步体现了村民代表人数为24人，但其中8人不是村民代表或未到会，决议情况体现的人数是29人又与24人相矛盾，村民代表需达到三分之二才有效，因此我方认为村里召开的村民代表大会的人数未达到标准，违反了法律强制性规定，合同无效。
三原告质证称，我方对第八届村民代表名单无异议；对六步工作法有异议，因六步工作法不属于法律规定，不能作为定案依据，只是村委会的工作方式，按照土地承包法第三章规定，其他方式的承包不存在两个“三分之二”，不能认定没有经过村民代表大会三分之二的人数通知就违反法律规定。
第三人宋绪明质证称，对村民代表名单无异议，对六步工作法的真实性有异议，是假的。
证据3. 翰章乡人民政府文件一份、敦化市民政局文件一份。
证明由于村民上访，政府下发文件要求翰章乡终止合同。
三原告质证称，真实性无异议，但对是否召开村民代表大会及人数的界定与本案无关，本案不涉及民主议定的问题，敦化市民政局文件与本案没有关联性。
第三人宋绪明对此证无异议。
证据4.证人刘某某证言。
证明村委会发包草原违法，原、被告签订的牧业承包合同无效。
证人刘某某陈述：我是翰章乡新乡村村民，原告与村里签订的合同不是公开签订的，是村主任与三原告个人间签订的，原告的合同内容没有在村里召开的任何会议上讨论过，在我们第一次2011年11月末上访时原告也没有公开这份合同，直至2011年11月14日交款后，我们村民才知道原告承包合同的内容，后来我们去乡里上访，但乡里未予答复，今年再次上访时乡里答复的是政策允许，但我们村民不认可，上访人第一次有邢警林、林洪涛、刘占军，第二次是邢警林、林洪涛、郑贵彬。原告的承包合同中包含了大量的耕地及林业用地，原告的承包是牧业承包，2013年时三原告向各村民索要土地已引起了纠纷，三原告将要回的土地进行了种植（瓜、高粱），原告的合同违背了多数村民的利益。其中还有宋绪明的地已经进入林改。村委会公示的时候我不知道，大部分的公示都贴到了小卖店，村里有六七家小卖店，公示上只有刘长伟的名字，没有其他二原告的名字，村里召开村民大会时说的内容中也只有原告刘长伟，没有说还有其他原告。
三原告质证称，证人证言与本案无关联性，证言不真实，公示是村里都知道的，因此合同是公开的，按法律相关规定其他方式承包的不涉及三分之二，划草原包含耕地或林地应由相关部门认定，不是证人陈述就能够认定。
第三人宋绪明对此证无异议。
第三人宋绪明向本院提交的证据有：
证据1.敦政办发[2010]5号文件《敦化市人民政府办公室关于处理集体林权制度改革有关问题的通知》一份。
证明在林改过程中，原村主任林树森没有按林改规定的相关政策去办理。
三原告质证称，政府文件不能作为证据，当政府文件与法律法规有冲突的情况下，应以法律法规为准。
被告新乡村对此证无异议。
证据2. 翰章乡新乡村新乡组林地使用状况登记表第二榜公示一份。
证明公示中有第三人的3.2公顷林地，被村委会发包给了原告。
三原告质证称，该证据来源不明，我方对真实性有异议；第三人当时因未向村委会缴纳林改费用，因此村委会不同意与第三人签订承包合同，因此与原告签订了承包合同；第三人没有与村委会签订草原承包合同，即没有实际获得承包经营权，我方认为对没有实际获得土地承包经营权的，不能向法院主张权利。如果村委会在土地承包过程中将第三人承包的土地另行转包给原告，属于侵权之诉，而本案属于确认之诉，不涉及第三人权利是否被侵害的问题。
被告新乡村质证称，第三人宋绪明在土地台账上登记的面积是2公顷，在林改时登记为3.2公顷，村委会没有与宋绪明签订承包合同，宋绪明也没有向村委会交过承包费，林改时间为2009年至2011年期间。
本院于2014年11月18日对涉案土地进行现场勘验，形成勘验笔录一份。
原、被告及第三人对勘验笔录均没有意见。
经庭审调查及对证据分析，本院综合认证如下：
对原告提供的证据1、2、4、5，因被告及第三人对真实性无异议，本院对证据本身予以采信。对原告提供的证据3，因被告及第三人质证无异议，予以采信。
对被告提供的证据1、3，因原告对真实性无异议，故对证据本身予以采信。对被告提供的证据2，因能够证明签订承包合同时村民代表人数以及召开村民代表会议的有关情况，予以采信。对被告提供的证据4，因无其他证据与之相佐证，不予采信。
对第三人提供的证据1真实性予以采信。对第三人提供的证据2，因证据名为“翰章乡新乡村新乡组林地使用状况登记表”，无法证明娄大院地北头部分承包面积包含在第三人的林改面积之内，故不予采信。
对本院依职权到现场勘验所形成的勘验笔录予以采信。
根据当事人的陈述和本院采信的证据，综合认定如下事实:
原告刘长伟、隋敏华、隋敏杰为敦化市翰章乡新乡村村民，2011年8月10日，新乡村村民委员会就草原发包一事召开村民代表会议，并于会议次日即2011年8月11日在村里公示，公示内容为：“经新乡村村民代表大会研究决定，将西河沿草原18.89公顷、西石塘4.65公顷、罗圈坝3.55公顷、郑房框4.74公顷、娄大院地北头1.64公顷，合计33.47公顷承包给新乡村村民刘长伟。承包时间自2011年8月20日至2041年8月20日止，共计30年。承包金额为每公顷每年100元，在承包期内刘长伟不得改变草原用途，只能用于放牧，并无偿允许新乡村村民放牧。”2011年8月29日，原告刘长伟、隋敏华、隋敏杰与被告新乡村村委会签订承包合同，新乡村村委会为甲方，三原告为乙方，约定三原告承包涉案草原，承包面积33.47公顷，承包期限30年，同时约定乙方在承包期内合理利用自然资源，发展多种经营。合同签订之后，部分新乡村民以草原发包一事民主议定程序不合法、且2011年8月11日公示内容与原、被告所签承包合同部分内容不符为由，到有关部门反映情况。2014年6月5日，敦化市翰章乡人民政府下发翰政发（2014）第28号文件，责成被告新乡村村委会于2014年6月10日前终止与三原告签订的草原承包合同。2014年6月9日，被告新乡村村委会向三原告发出通知，与三原告终止合同，三原告对该通知内容不服，向本院起诉，至本案诉争发生。
另查明，新乡村村委会2010年至2012年第八届村民代表为31人，2011年8月10日村民代表会议记录村民代表签名处仅有19人为村民代表（其中杨占林签名二次），而在“六步工作法”中所记载的村民代表会议参加人数为24人，其中有18人为村民代表。被告新乡村村委会在庭审中自认在召开村民代表会议时参会人员为19人，其中还有部分为空挂户。
再查，2011年8月29日原、被告签订承包合同时，涉案草原范围内已有部分村民将草原开垦为耕地耕种至今。
本院认为，本案中三原告对草原承包虽属于其他方式承包，但涉案草原面积有33.47公顷之多属新乡村集体所有，草原承包涉及新乡村众多村民利益，在被告提供的村民委员会民主决策决议公告中亦表明草原发包属于“三重一大”事项，故应认定本案草原发包属于《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款第（九）项规定的“村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项”，经过庭审查明，在对涉案草原承包时被告新乡村村委会确实召开了村民代表会议，但是参加会议的村民代表未达到法定人数，且会议记录簿所记载的参加会议代表人数与“六步工作法”中所记载的村民代表会议参加人数均不吻合，故应认定针对草原发包一事被告新乡村村委会民主议定程序不合法。再者，根据庭审查明，2011年8月10日所召开的村民代表会议与2011年8月11日村里公示内容均显示涉案草原承包人为原告刘长伟一人，而在2011年8月29日原、被告签订承包合同时承包人还包括了原告隋敏华、隋敏杰，同时亦将部分村民所开垦的耕地划入承包草原面积之内，无法进行放牧，由此，原、被告之间签订的承包合同既不符合民主议定程序，亦与之前的公示内容不相符，属无效合同。原告主张无事实及法律依据，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）款、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款第（九）项、第二十六条第二款、第三十条第一款第（五）项，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、第一百四十二条的规定，判决如下：
驳回原告刘长伟、隋敏华、隋敏杰的诉讼请求。
案件受理费100元，其他诉讼费用50元，合计150元，由原告刘长伟、隋敏华、隋敏杰负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于延边朝鲜族自治州中级人民法院。
审 判 长 朴文姬
审 判 员 孙彩云
代理审判员 包雨辰
二○一四年十二月二十四日
书 记 员 麻丽媛