吉林省吉林市中级人民法院
行政判决书
（2015）吉中行初字第46号
原告永吉县一拉溪镇贾河子村查家七社，住所地吉林省永吉县。
负责人陈雷，社长。
委托代理人郭鹏云，吉林明达伟业律师事务所律师。
被告永吉县人民政府，住所地永吉县。
法定代表人尚忠诚，县长。
委托代理人王占勇，永吉县林业局林政法规科科员。
委托代理人陈传华，吉林城威律师事务所律师。
被告吉林市人民政府，住所地吉林市船营区
法定代表人张焕秋，市长。
委托代理人肖振伟，吉林市人民政府法制办公室行政复议应诉处副处长。
委托代理人郭振宇，吉林江城律师事务所律师。
第三人任万林，男，1962年11月9日生，汉族，住所地永吉县。
原告永吉县一拉溪镇贾河子村查家七社（以下简称查家七社）诉被告永吉县人民政府（以下简称永吉县政府）、吉林市人民政府（以下简称吉林市政府），第三人任万林行政处理决定一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告查家七社负责人陈雷、委托代理人郭鹏云，被告永吉县政府委托代理人王占勇、陈传华，被告吉林市政府委托代理人肖振伟、郭振宇，第三人任万林到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
2015年7月6日，永吉县政府作出永政决字[2015]12号《关于一拉溪镇贾河子村查家七社申请撤销任万林永林字047204号林权执照的处理决定》，认为：县政府林业主管部门于1990年7月30日为被申请人任万林核发的林权执照，依据《森林法》规定，林木按照“谁造谁有”原则，同时依据县政府[1981]141号文件“关于开展发放林照、划定自留山和保护责任区工作的通知”中第三项规定：“审查核实，发好三证，进行实地测量确定面积后，进行填写林权台账和林权执照，发给林权所有者……”依据吉林市政府吉政发（81）109号文件及1981年永吉县林业“三定”办公室文件《关于填写“林权执照”和“林业用地证书”的函》，“关于怎样填写林权执照和发放台账的相关规定”，为被申请人核发的林权执照，只要进行现地踏查，发放台账登记清楚，发给林木所有者林照，即为核发。被申请人任万林于1990年7月30日取得的永字047204号林权执照有效，对其林权执照范围内的林木具有所有权。至于使用集体林地植树，符合当时谁造谁有政策。按现有政策规定集体林地应该依法有偿使用，需要集体与个人进行协商解决，完善补充林地有偿使用协议。依据《中华人民共和国森林法》第12条规定，县政府决定：被申请人任万林于1990年7月30日取得的永字047204林权执照合法有效，不予撤销。
2015年10月20日，吉林市政府作出吉市政复决[2015]26号《行政复议决定书》，决定：维持被申请人作出的永政决字[2015]12号处理决定。
原告查家七社诉称：原告认为永吉县政府作出的永政决字[2015]12号处理决定认定事实错误，适用法律错误，依法应予撤销。永吉县政府在发放林权执照的过程中并没有严格落实执行永吉县林业“三定”办公室1981年下发的《关于怎样填写“林权执照”和“林业用地证书”说明的函》的规定现地踏查第三人任万林是否植树，以及种植的树木数量、树龄，造林规格，也没有查明其是否有承包合同、是否具备承包权就核发了林权证，属于程序违法，依法应予撤销。请求法院判决撤销永吉县政府永政决字[2015]12号处理决定；由被告承担本案诉讼费用。
原告查家七社提举以下证据：
第一组证据：1.047204号林权执照一份； 2.一拉溪林业站情况说明一份。证明永吉县政府1990年向第三人发放了林权执照，该执照树种情况与实际严重不符，说明林照发放违法。
第二组证据：1.编号为19号的林权执照发放台账一份；2.拉溪镇贾河子村村民委员会证明一份；3.李某某证明一份；4.杨某证明一份。证明被告发放执照违法，发放台账中记载的证实人李某并不存在，发放台账的证实人李某某以及当时查家大队队长杨某对林权执照的发放并不知情。
第三组证据：1.永林字0018187号鞠成祥林业用地证书一份；2.永林字0018188于井利林业用地证书一份。证明1983年至1985年12月31日，查家七社将该集体所有的林地（包括争议林照中的林地）分到各家各户，由本社社员种植，按照当时“谁造谁有”的原则，争议林地1983、1984年就存在的林木属于各社员所有。
第四组证据：1.证人王某出庭作证，证明社里从来没有在其家中开会，任万林所说在王某家中开会决定由任万林种树的说法不实。2.证人陈某出庭作证，证明1980年至1986年间其为七社社长，争议林地中的树是其带领社员所种。参与种树的社员按户有40多户，30多户社员都能证明此事。
永吉县政府对以上证据发表质证意见：第一组证据的证据1真实性、合法性均无异议，证据2是现在踏查的情况，现有树木和发照时虽不符，但不能否认发照当时树木的存在。第二组证据证据1、2没有异议；证据3、4的真实性，合法性均有异议，证人没有出庭作证，且证明内容与本案没有关联性；第三组证据真实性没有异议，林业用地证书的用法与原告所说不符，任万林取得林权执照就是因造林达到要求，故取得林照。第四组证据的证据1王某与七社有利害关系，其证言也无法对抗发放台账和林照的效力，证据2陈某与七社有利害关系，其证言内容不实，社员证明树是他们种的是2014年的事情，故以上证人证言均不能对抗林权执照的合法性。
吉林市政府对第一组、第二组、第三组证据的质证意见同永吉县政府，对第四组证据质证认为两位证人与七社有直接利害关系，对其证言的真实性，合法性均有异议。
任万林对第一组、第二组、第三组证据的质证意见同永吉县政府，对第四组证据质证认为证言内容不实，树不是社员种的。
被告永吉县政府辩称：永政决第[2015]12号处理决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，原告的理由不成立。1981年永吉县人民政府作出永政发（1981）141号通知，永吉县“三定”办公室下发了关于填写“林权执照”和“林业用地证书”说明的函，该函是县政府为落实三定工作出台的具体工作指导文件。任万林所持的林权执照是按照文件及说明核发，即无违规的事实，也没有违法之处。如果确认林地使用权需通过完善合同和民事诉讼解决，与本案无关。综上，请求法院确认永政决字[2015]12号处理决定合法有效。
被告永吉县政府为证明其行政行为合法性，向本院提举以下证据：
1.047204号林权执照一份，证明其于1990年7月30日为任万林发放林权执照，该执照合法有效，且二十余年始终无人提出异议。
2.047204号林权执照发放台账，证明其为任万林发放林照时建立台账，符合发照规定。
3.0022555号收据一张，证明任万林办理林照时缴纳了工本费52元钱，属于正常合法办理林照。
4.0097521号、0097522号农业贷款付费凭证两份，证明任万林从银行贷款购买造林苗木，时间在办照时间之前。
5.现场勘查绘图一份，证明任万林林照四至内存在林木，树种与林照记载相符。
6.林业用地证书两份，证明集体林地分给社员植树，如达到成活率，由个人办理林权执照，但此两份证书内没有个人植树。
7.永吉县政府永政发（1981）141号文件及关于填写林权执照和林业用地证书的说明函各一份，证明为个人发放林权执照的办理要求。
8.公开调查会笔录一份，证明此案经县政府法制部门立案，依程序调查处理，符合法定程序。
9.行政案件处理卡一份，证明此案处理符合法定程序。
10.送达回证一份，证明本案材料送达任万林，符合法定程序。
原告查家七社发表如下质证意见：证据1真实性无异议，对证明的问题有异议，现在林权执照林地范围内仅有2株杨树，与林权执照中2000株的记载严重不符。2011年林改之后，原告才得知第三人拥有该林权执照，并提出异议，对该林照无异议的说法是错误的。证据2真实性无异议，但台账的建立过程存在诸多错误，与说明函要求严重不符，台账没有搞清权属、测量面积，被告未提供相关证明材料。证据3因原件存在缺损，辨识不清，对真实性无法确认；证据4内容模糊，对真实性无法确认，即使任万林存在贷款，也不等于贷款用来买树苗使用；证据5真实性无法确认，图中没有踏查人、踏查时间、证明人等信息。证据6真实性无异议，但被告没有证据证明只有达到成活率才办理林权执照，且与证据7中规定内容不符；证据7真实性无异议，但不能证明发照行为合法，被告没有按照要求实地测量，属于程序违法；证据8没有异议；证据9没有公章，对真实性无法确认；证据10没有异议。
被告吉林市政府、第三人任万林对以上证据均无异议。
被告吉林市政府辩称：一、本案复议程序合法，及时受理原告的复议申请，按照法律规定组织了听证程序，在法定期内送达了复议决定书；二、答辩人作出的复议决定认定事实清楚，适用法律正确。任万林取得林权证程序合法，关于树龄的认定亦是客观正确的。综上，请法院依法驳回原告的诉讼请求。
吉林市政府提举以下证据：
行政复议案件卷宗一卷，内容包括复议申请书、申请人身份证明、具体行政行为、申请人提交证据、地址确认书、送达回证、答复书、法定身份证明及授权委托、被申请人提供的证据、第三人提交的答复书、第三人身份证明、第三人提交证据、决定书、送达回证。证明行政复议程序合法，认定事实清楚。
原告查家七社质证认为对复议程序没有异议，但不能证明复议认定事实清楚。
被告永吉县政府、第三人任万林对以上证据均无异议。任万林同永吉县政府及吉林市政府答辩意见一致。
第三人任万林提举以下证据：证据1.2013年退耕还林通知书，证明2013年因为其在争议地种了苞米，被镇政府罚款。证据2.贷款凭证一份，缴纳承包费收据一份，证明其贷款买树苗，并在承包时缴纳费用。证据3.林权执照，证明其合法取得林权执照。证据4.书写小纸条一张，证明当时分山片时社员都不要树苗，被任万林留下。
查家七社质证认为：证据1真实性没有异议，近期七社要开社员大会，决定是否收回该地。证据2、证据3的质证意见之前对永吉县政府证据质证时已经发表过，不再重复，证据4的真实性有异议，而且证明不了第三人要证明的问题。
永吉县政府及吉林市政府对以上证据均无异议。
查家七社向本院书面提交鉴定申请，申请对争议林地的树龄（选取最粗的几株）进行鉴定。
经庭审质证，本院对以上证据作如下确认：
对永吉县政府提举的证据1真实性予以确认，但该林权执照的发放是否合法系在本案双方所争议的问题，故不能对其证明的问题予以采信；对证据2真实性予以确认，但不对其证明的问题予以采信；证据3收据原件及复印件均存在破损模糊，不能对该证据真实性及所证明的问题予以采信；对证据4贷款凭证真实性予以采信，证据5勘查绘图因无时间、勘查人，证明人签字确认，对真实性不能确认；对证据6、7、8、9、10予以采信。
对吉林市政府提举的证据复议卷宗真实性予以确认。
对查家七社提举的证据第一组中证据1、2真实性予以确认，对其证明林照所载树种与实际情况不符予以采信；第二组证据中证据1、2真实性予以采信，其不足以证明林权执照发放程序违法，证据2、4因证人未出庭作证，故其证言需结合全部证据加以评判。第三组证据1、2真实性予以采信，但争议林地1983、1984年存在的树木与本案无直接关联。第四组证据证人证言因两位证人均为查家七社社员，与查家七社存在利害关系，故其证言需结合全部证据加以综合评判。
对任万林提举的证据1真实性予以确认，证明的问题予以采信，证据2、3与永吉县政府提举证据重复，不予重述，证据4真实性无法确认，故对该证据不予采信。
经审理查明：任万林系查家七社社员，1990年7月30日，永吉县政府为任万林核发永字047204号林权执照，林种：用材林，林龄：7年，树种：落叶松，柏树，果树，林地名称：居大沟，林分起源:人工，面积2公顷，株数杨树2000株，落叶松8000株，四至：东：道，南：耕地，西：耕地，北：任广发造林地。2015年3月10日，查家七社因与任万林对该林地权属产生争议，向永吉县政府提出申请，要求撤销任万林的047204号林权执照。永吉县政府作出永政决字[2015]12号《永吉县人民政府关于一拉溪镇贾河子村查家七社申请撤销任万林永林字047204号林权执照的处理决定》，决定被申请人任万林1990年7月30日取得的永字047204号林权执照合法有效，不予撤销。查家七社不服该《处理决定》，向吉林市政府提出复议申请，吉林市政府作出2015吉市政复决字26号《行政复议决定书》，维持永吉县政府作出的[2015]12号《处理决定》，查家七社不服该决定，向吉林市中级人民法院提起行政诉讼，要求撤销[2015]12号《处理决定》。
本院认为：行政机关对法律、法规授权范围内的所有权、使用权纠纷可作出行政裁决，查家七社对永吉县政府的林权登记行为不服，是对政府行使行政职权行为的异议，并不属于行政裁决事项，永吉县政府对此异议作出行政裁决没有法律依据，故永吉县政府作出永政决字[2015]12号处理决定超越法定职权，依法应予撤销。吉林市人民政府所作的吉市政复决[2015]26号行政复议决定维持原处理决定亦应予撤销。因本案系因查家七社对永吉县政府不予撤销为任万林发放林权执照的行为不服而提起的诉讼，并非对争议林地的权属进行认定，故对查家七社的鉴定申请不予准许。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项，最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条之规定，判决如下：
一、撤销永吉县人民政府永政决字[2015]12号处理决定；
二、撤销吉林市人民政府吉市政复决[2015]26号行政复议决定；
案件受理费50元由被告永吉县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交副本，上诉于吉林省高级人民法院。
审 判 长 周晓东
代理审判员 王 君
代理审判员 郭娟娟
二○一六年一月二十日
书 记 员 隋雨桐
