吉林省吉林市中级人民法院
行政判决书
（2016）吉02行终22号
上诉人(原审原告)方桂艳，女，1965年3月10日出生，汉族，无职业，住吉林市昌邑区。
被上诉人（原审被告）吉林市公安局江北分局,住所地吉林市龙潭区。
法定代表人张磊，局长。
委托代理人陈峰,该局法制大队民警。
委托代理人崔虹，该局凌山派出所民警。
被上诉人（原审被告）吉林市公安局，住所地吉林市船营区。
法定代表人黎海滨，局长。
委托代理人祖恒，该局法制支队民警。
上诉人方桂艳诉被上诉人吉林市公安局江北分局因治安行政处罚一案，不服吉林市龙潭区人民法院（2015）龙行初字第5号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人方桂艳，被上诉人吉林市公安局江北分局（以下简称江北分局）委托代理人陈峰、崔虹，吉林市公安局委托代理人祖恒到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定：原告原系吉化公司长松化工厂职工，因吉化公司解除劳动关系问题曾多次到北京市天安门地区、联合国开发署周边等非上访地信访。2011年12月28日,方桂艳到北京联合国开发署周边非上访地上访，北京市公安局朝阳分局三里屯派出所作出（2011）第6195号训诫书。因原告进京非正常上访，被江北分局告诫后，仍不听劝阻到非访地进行上访。2012年1月2日,被告作出吉市江公（凌）决字（2012）第2号行政处罚决定，给予方桂艳行政拘留五日的处罚。拘留期限自2012年1月2日起至2012年1月7日止。方桂艳不服，申请行政复议。同年3月8日，吉林市公安局作出吉市公复字（2012）第001号复议决定，维持了被告的处罚决定。原告仍不服，曾多次到有关部门反映情况。
原审法院认为：根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九条之规定：“县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。”被告是由企业公安局改制而来，是吉林市公安局派出的专业分局，负责处理涉及吉化公司、吉化北方化工总公司等企业和职工的治安管理工作，包括处理辖区内企业职工的跨区域上访、进京访的处罚工作。被告接到吉林市公安局指控中心的指令后，开始对原告进京非正常上访案件进行处理，具有管辖权。原告在行政复议后，法定期限内多次到有关部门反映情况，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款之规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”，故原告的起诉不应认定为超过法定期限，本院予以受理。关于原告称其仅为途经联合国开发署就医的主张，结合吉林市昌邑区驻京信访工作人员邹艳华出具的《工作所见》、北京市公安局朝阳分局三里屯派出所作出的（2011）第6195号《训诫书》、2012年1月1日江北分局凌山治安派出所的询问笔录，可以认定方桂艳到联合国开发署非访地进行上访的事实存在，本院对原告的该项主张不予支持。被告根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，即“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下面拘留，可以并处五百元以下罚款：（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的”，给予方桂艳行政拘留五日事实清楚，程序合法，适用法律正确。被告吉林市公安局根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定作出维持被告江北分局行政处罚决定的行政复议决定，本院予以支持。关于原告提出的赔偿经济损失的主张，因无事实根据及法律根据，本院不予支持。综上，吉市江公（凌）决字[2012]第2号公安行政处罚决定及吉市公复字[2012]第001号行政复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六务第（四）项之规定，判决：驳回原告方桂艳的诉讼请求。
方桂艳上诉称：一、超越职权。按照行政处罚的规定，事实发生地在北京市，应当由北京市公安机关处理，不是吉林市公安机关处理。如需行为人的居住地户籍地管辖，方桂艳在吉林市昌邑区居住，而非吉林市江北龙潭区，因此江北分局属于超越职权行为。二、认定事实错误。江北分局公安行政处罚决定认定方桂艳2012年12月28日到北京非正常上访是错误的，首先，该决定是2012年1月2日作出的，也就是说作出该决定时方桂艳还没有去北京非正常上访，而是办案机关凭空猜想的，捏造事实，进行处罚；其次，假如方桂艳在2012年1月2日之前到过北京，也不能认定是违法上访，而该决定认定方桂艳是在拘留后去的北京，所以认定非正常访是不存在的。三、伪造证据。由于认定的事实是2012年12月28日非正常上访，而作出处罚决定是2012年1月2日，没有发生的事实而认定发生，所以认定事实的证据内容属伪造。四、方桂艳没有任何违法行为。方桂艳2012年1月2日之前去过北京，但是经北京市公安局朝阳分局已经处理完毕，与本案没有任何关联性。五、适用法律错误。首先，前边陈述认定的事实不存在，其次越权处罚，适用的法律错误，同时吉林市公安局在复议中所认定的事实与江北分局的处罚决定明显不一致，然而仍然作出维持的决定，适用法律仍然是错误的。六、行政决定程序违法。首先，江北分局无管辖权；其次，方桂艳在2012年1月2日之前去北京的行为已被北京市公安局处罚，按照法律规定同一违法行为不应作出两次行政处罚，在程序上是严重违法，应予以撤销。综上所述，江北分局作出的吉市江公（凌）决字[2012]第2号公安行政处罚决定程序违法，认定事实错误，适用法律错误，越权处罚，吉林市公安局行政复议决定和一审判决维持该决定是严重错误的，请求依法撤销吉林市公安局的行政复议决定、一审行政判决及被告江北分局作出的行政处罚决定，同时赔偿方桂艳的一切损失。
被上诉人江北分局辩称：一、对方桂艳作出的处罚事实清楚，适用法律正确。2011年12月28日，上诉人到北京联合国开发署周边非上访地进行上访，被北京市公安机关训诫后遣返回吉林市。上诉人曾因多次进京非正常上访，被江北分局告诫后仍不听劝阻到非访地上访。以上事实有违法嫌疑人的陈述和申辩、书证证据证实。根据《中华人民共和国治安处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，对其作出行政拘留五日的行政处罚符合法律规定。二、一审判决依法维持我局的处罚决定，驳回了上诉人的诉讼请求，在行政处罚正确的前提下，上诉人的其他赔偿请求没有合法依据。综上，被上诉人作出的处罚决定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，请求依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
被上诉人吉林市公安局辩称：2011年12月28日，方桂艳到北京市联合国开发署周边非上访地上访。以上事实有本人的陈述和申辩、北京市公安局朝阳分局三里屯派出所出具的《训诫书》等证据证实。2012年1月2日，江北分局依法对方桂艳作出行政拘留五日的处罚决定。方桂艳申请复议。我局受理后认为，方桂艳的行为已构成扰乱公共秩序违反治安管理的行为，江北分局对其作出的处罚决定合法正确，故予以维持。请求依法驳回上诉，维持原判。
二审中二被上诉人未提供新证据，均是一审中提供的证据，证明的内容与原审一致。上诉人在一审证据基础上又提供三份证据：1.告知单，证明上诉人到人力资源和社会保障部反映解决合同经济补偿等问题，属于正常上访。2.入院通知书，证明本人有病。3.徐某某、张某某等五人签名的证明一份，证明上诉人去北京是解决其腰被撞伤的事情，而不是去上访。经审查，上诉人举出的这三份证据不属新证据，且与本案缺乏关联性，故不予确认。对其他证据的认证情况与一审一致。
本院经审理查明的主要事实与一审一致，不再重复。
本院认为：一、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。”江北分局是吉林市公安局派出机构，负责对涉及吉化公司及吉化北方化工总公司等企业的职工治安、上访等管理工作，上诉人原属吉化公司职工，故江北分局对本案具有管辖权。二、国家《信访条例》第十八条第一款规定:“信访人采用走访形式提出信访事项的,应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”第二十条规定：“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关…”。上诉人因信访问题未解决，便到北京联合国开发署周边进行上访活动，其本人也不否认去过及受到当地公安派出所训诫这一事实。联合国开发署周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或者聚集。上诉人的行为明显违反了上述规定，属于非法上访行为，江北分局依法对其作出行政拘留五日的处罚并无不当。虽然江北分局在处罚决定查明事实中将2011年写成2012年，综合全案证据情况看，应属笔误，在此予以纠正。吉林市公安局在复议决定中将此错误之处已予以改正，所作出的复议决定正确。三、鉴于江北分局对上诉人作出的行政处罚决定具有合法性，故上诉人提出的赔偿损失请求依法不成立，本院不予支持。
综上，原审判决认定的主要事实清楚，证据充分，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人方桂艳负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 静
审 判 员 钱 岩
代理审判员 郭娟娟
二○一六年三月十六日
书 记 员 隋雨桐
