吉林省永吉县人民法院
行政判决书
（2013）永行初字第13号
原告永吉县一拉溪镇莲安村三社，住所地本村。
负责人刘子月，社长。
委托代理人董永森，男，1964年9月30日出生，汉族，永吉县人，住该社，农民。
委托代理人郭兴凤，女，1987年5月15日出生，汉族，永吉县人，住址同上，无职业。
被告永吉县人民政府，住所地永吉县口前镇滨北路379号。
法定代表人盖东平，县长。
委托代理人于文利，吉林盛剑律师事务所律师。
委托代理人王文志。
第三人永吉县一拉溪镇莲安村村民委员会。
法定代表人李文杰，主任。
原告永吉县一拉溪镇莲安村三社诉被告永吉县人民政府关于一拉溪镇原莲花学校园田地所有权处理决定一案，由吉林市中级人民法院于2013年4月12日以（2013）吉中行初字第56号裁定书裁定由本院审理，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告委托代理人董永森、郭兴凤，被告委托代理人于文利、王文志，第三人永吉县一拉溪镇莲安村民委员会法定代表人李文杰到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
永吉县人民政府永政决字（2012）13号关于一拉溪镇莲安村原莲花学校校园地所有权纠纷一案处理决定主要内容：
申请人与被申请人之间争议的原莲花小学实测2.8159公顷校田地和2.1752公顷校舍建设用地的所有权是属村、社之间的集体土地所有权纠纷。1976年春，莲花小学校址迁至本案争议地原莲花五队时，确实无偿占用了原莲花五队部分耕地，但占用莲花五队耕地建学校是为了本村公益教育事业，并经当时的莲花大队组织召开的队长会集体研究同意的。建校所占耕地当时也从莲花五队上报计税面积中核销，莲花五队不再承担该建校耕地的税费，这是当时原莲花大队为兴建学校教育公益事业，而对莲花五队集体土地进行的调整。1976年将建校耕地从莲花五队计税面积中核销，就是将该建校耕地的所有权，从莲花五队中调出归村办学校所有，即从1976年起该建校耕地的所有权，事实就不再属莲花五队所有。自1976年起至今，莲花村小学已占用该校园地长达35年之久，特别是校园地中的2.1752公顷建设用地已经永吉县土地局进行了物权登记，从1990年12月7日就将该处建设用地使用权确权为三家子乡莲花小学使用。莲花小学属村办小学，现莲花小学撤并后莲花小学的资产及债权、债务依法归其主办单位即被申请人莲安村民委员会继受和处理。至于申请人是否于1984年和1987年向有关部门要过本案诉争的2.8159公顷校田地，均不能改变1976年原莲花大队为兴建莲花小学的教育公益事业，而对原莲花五队等集体土地进行过调整的事实，而莲花小学建校占地过程及准确面积数字，虽因无原始书面证据无法确认，但这不影响本案确权结论的成立，且双方当事人对争议地块标的四至均是清楚无争议的。依照《中华人民共和国土地管理法》第十三条、十六条，原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条一款、二款（二项），《土地权属争议调查处理办法》第三条，《吉林省农村土地承包经营管理条例》第二十四条三款之规定，决定：原莲花村小学2.8159公顷校田地；2.1752公顷校园建设用地所有权归申请人一拉溪镇莲安村民委员会所有。
原告诉称，1976年前原一拉溪镇莲花小学校址在一拉溪镇梁家崴子，地址偏僻，为了方便莲花村适龄儿童就读，1976年春，经莲花村委会成员讨论，决定在原告的土地范围内选址建校园，占用了原告6公顷耕地。1983年春，原告落实生产责任制，社集体土地平均发包给社员，因为原告6公顷耕地被校园占用，每人应分的承包田减少。于是原告社员李明学等人多次向莲花小学申请，要求返还2.5公顷校田地，约1984年、1987年两次要回土地，因原告的内部矛盾和莲花小学合并到三家子乡中心校，这时校址和校田全部腾出，原校址占地和校田地应无条件返还给原告，可是第三人拒绝归还诉争土地，侵犯了原告的合法权益。
2012年10月8日， 被告对原告与第三人之间就原莲花小学校园地的所有权纠纷作出永政决字（2012）13号决定书。原告不服该决定，向吉林市人民政府申请行政复议，2013年3月8日，原告收到吉林市人民政府2013年3月1日作出维持被告原处理决定的吉市政复决（2013）5号行政复议决定书。
原告认为被告处理决定、吉林市人民政府的行政复议决均错误。
1.原莲花小学的校园地由莲花小学使用不等同第三人使用。第三人虽然是莲花小学的主办单位，但是莲花小学是有独立法人资格的教育机构，他不是完全依附第三人的下属部门，他有独立的民事行为能力。莲花小学不等同于第三人，故原莲花小学的校园地由莲花小学使用，不应视为第三人对诉争土地的使用。本案不应适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第21条中关于“20年的规定”。
2.串地的事实根本无证据和事实。处理决定书“上述占地除莲花12队串过来的1垧地，用梁家崴子原校园地与和平学校兑换1垧来地外，其余均是占用原莲花五队的地”，这些串来的地我们没有见过，也没有这样的事实，请法院核实。
3.原莲花小学的校园地因不再用于教育事业应返还给原所有权人——原告，第三人无权平调原告集体土地。诉争土地是原告在建校时无偿借用给莲花小学使用，莲花小学只有使用权。2004年莲花小学被撤并，根据土地管理规定和吉林省《关于撤并农村中小学校后有关资产处理的意见》的相关规定，因校园地是原告无偿给莲花小学使用，土地的所有权人没有变更，莲花小学不用地，这块地无疑应返还原所有人。
综上，请人民法院撤销永吉县人民政府的永政决字（2012）13号处理决定、吉林市人民政府的吉市政复决（2013）5号行政复议决定，确认原莲花小学校田地和校园建设用地所有权归原告。
为证明自己的主张，原告当庭提供证人马某某、邸某某、张某某、车某某等人证言。
被告辩称，永吉县人民政府将本案诉争的集体土地所有权确权归一拉溪镇莲安村民委员会是正确合法的。
1976年春莲花小学校址从梁家崴子迁址至本案争议地处，现经实地测量，学校校园地占地面积2.1752公顷，学校校田地占地面积2.8159公顷，莲花村委会占地面积0.9373公顷，三处占地总面积5.9284公顷。上述占地除原莲花12队串过来一垧来地，用梁家崴子原校园地与和平学校对换一垧来地外，其余确实无偿占用的原莲花五队耕地，但当时占用莲花五队耕地建学校是经大队召开的大队会和支委会集体研究决定的，是为本村教育事业属公益性质，建校所占耕地当时也从莲花五队上报计税面积中核销。这种为建校而对莲花五队土地进行占用和调整行为的性质是对集体土地所有权的调整变更，而不仅仅是土地使用权的转移，根据《确定土地所有权和使用权若干规定》第二十条规定，该宗土地从1976年调整归学校占有使用时起，该宗土地所有权就按调整变更后的现状归学校所有，而不再属莲花五队所有了。特别是本案双方诉争的2.1752公顷校园地所有权，早在1990年就物权登记为莲花学校所有，取得永集建（90）字第2101103号《集体建设用地使用证》，根据《中华人民共和国物权法》第17条第13条，该《集体建设用地使用证》是确定本案争议土地权属的法定依据。因此根据该《集体建设用地土地证》的登记记载和土地确权的相关规定，本案争议土地所有权根本无法确权归原告莲安村三社，依法只能确权归莲安村民委员会所有。
原告起诉状中认为永吉县和吉林市两级政府处理决定错误的三点理由依法也根本不成立。
1.原告认为本案不应使用《确定土地所有权和使用权若干规定》第21条中关于“20年的规定”，农业税纳税主体的变更改变不了土地所有权性质。这是原告对两级政府处理决定的法律根据和事实证据的错误理解。首先，答辩人作出本案（2012）13号处理决定并没有根据和引用《确定土地所有权和使用权若干规定》第21条中“20年的规定”，其二，本案处理决定将双方诉争土地确权归莲安村民委员会所有的关键事实证据是永集建（90）字第2101103号《集体建设用地使用证》，因该证早在1990年就将本案争议地中的校园地等级归莲安学校所有，以及1976年迁建莲花村小学是因本村公益教育事业原因，而无偿调整占用的莲花五队耕地这一客观事实而作出的。至于处理决定中陈述核销莲花五队建校被占耕地农业税，只是佐证该耕地被占用调整的事实存在。
2.原告认为串地的事实根本无证据是不符合事实的。因为该串地建校事实，在原处理决定中有调取原莲花大队当时经办干部李某甲书记，李某乙校长，李某丙会计，王某甲村长均证实了串地事实的存在。
3.原告认为诉争土地是建莲花小学时，原告无偿借给莲花学校使用的，该土地所有权并没有改变。这点确实是本案确权的关键争点，如果真如原告该项主张，1976年莲花学校建校时所占耕地是莲花五队无偿借给学校使用的，该土地所有权没有发生变更，那么莲花学校撤并后该土地自然要退还给莲花五队。但本案具有绝对法定优先效力的物权登记凭证，即永集建（90）字第2101103号《集体建设用地使用证》登记记载，该争议的2.5公顷校园地早在1990年就登记权属归莲花学校所有，而不再属莲花五队了。因此原告该项无偿借用，土地所有权未发生变更的主张显然不符合客观事实，本案（90）字第2101103号《集体建设用地使用证》自发证至今无任何人提出异议，现该证仍是合法有效的物权凭证。在该证未经法定程序撤销的情况下，将该宗土地所有权确权归莲安村民委员会所有。故永吉县人民政府决定：原莲花村小学2.8159公顷校田地；2.1752公顷校园建设用地所有权归被申请人一拉溪镇莲安村民委员会所有。在庭审中，被告称，原告在土地确权申请时没有提出对莲花村民委员会办公用房所占土地进行确权，所以决定没有对莲花村民委员会办公用房所占土地进行确权。
为证明上述主张，被告当庭提供了永吉县房权证一拉溪镇字第9－4816号房屋所有权证、永吉集建（90）字第21011037号集体土地使用证、合同书、土地转让合同书、土地承包合同、租赁合同书、土地确权申请书等书证，证人王某甲、李某乙、李某甲、王某乙、李某丙等证人证言。
第三人的法定代表人述称，自己刚当选为合并后的村民委员会主任，对案件事实不了解，没有提供证据。
经本院审理查明：原告永吉县一拉溪镇莲安村3社原为永吉县三家子公社莲花大队5队，后莲花大队更名为莲花村民委员会。2004年，莲花村与和平村、小安村合并为莲安村。2005年，永吉县三家子乡合并到永吉县一拉溪镇，原永吉县三家子乡莲安村更名为永吉县一拉溪镇莲安村，原莲花村5社与13社合并为3社。
1976年，原三家子乡莲花大队为方便学生上学，决定将学校从该大队梁家崴子迁至该大队5队（即现原告），占用该队2.1752垧土地作为校舍及操场，另占用2.8159公顷耕地为校园地由学校经营。1990年12月7日，永吉县土地管理局为永吉县三家子乡莲花小学登记颁发了集体建设用地使用证，占用地面积21 000平方米，其中建筑占地748平方米，用途为教育用地，使用期限为长期。莲安村又在该队建办公用房一栋，占地0.9373公顷。2007年6月6日，永吉县政府为该村民委员会颁发集体房屋所有权证，建筑面积688.57平方米。所建校舍由该村村民集资建成。
2004年莲花小学撤并后，该校房屋及所占建设用地由莲安村管理。该村于2004年4月16日以3.6万元的价格将校田地承包给本村村民李军峰，承包期限为20年，至2025年底。2009年9月24日，将小学的土地及附着物以25万元的价格租赁给任伟大，租赁期限为30年，至2039年9月23日止。
2011年3月17日，原告向被告申请对学校所占土地及校田地进行确权，被告作出决定，将学校及校田地确权给第三人。原告不服。申请复议，吉林市人民政府维持了原决定。原告诉至吉林市中级人民法院，2012年3月26日，市中院以决定认定事实主要证据不足，判决撤销被告所做的决定，从新作出决定。第三人不服上诉至吉林省高级人民法院，吉林省高级人民法院裁定维持原判。
2012年10月8日被告重新作出决定，将争议的校田地及学校建设用地确权给第三人。原告不服申请复议。吉林市人民政府于2013年3月1日维持了原决定，原告不服诉至吉林市中级人民法院，吉林市中级人民法院裁定将本案交由本院审理。原告、被告及第三人对当庭提供证据证明的主要事实没有提出异议。
本院认为： 被告做出的处理决定是依照《中华人民共和国土地管理法》第十三条、十六条，原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条一款、二款（二）项，《土地权属争议调查处理办法》第三条，《吉林省农村土地承包经营管理条例》第二十四条三款的规定作出的，其中原国家土地管理局1995年5月1日施行的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条一款、二款（二项）规定是 ：“村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权。根据《六十条》确定的农村集体土地所有权，由于下列情况发生变化的，按变更后的现状确定集体所有权。（一）由于村、队、社、场合并分割等管理体制的变化引起土地所有权发生变更的；（二）由于土地开发、国家征地、集体兴办企事业或者自然灾害等原因进行过土地调整的”。本案与该条规定的情况不符，适用该条规定不当。2005年3月1日施行的《吉林省农村土地承包经营管理条例》第二十四条三款的规定是：“《吉林省农村土地承包经营管理条例》实施以前，敬老院、学校、卫生院、农科实验等公益事业占用集体土地和行政事业单位建办公用房占用集体土地的，可以继续使用”。该条规定的可以继续使用，应理解为正在使用，即土地使用用途尚未改变，而本案的事实是已不在使用，土地用途已发生了改变。故适用该条规定正确，但处理决定结果与其相悖，明显违反规定。原国家土地管理局1995年5月1日施行的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条第一款规定：“乡（镇）或村办企事业单位使用的集体土地，《六十条》公布以前使用的，分别属于该乡（镇）或村农民所有；《六十条》公布时起至1982年国务院《村镇建房用地管理条例》发布时止使用的，有下列情况之一的，分别属于该乡（镇）或村农民所有：……；2、经县乡（公社）、村（大队）批准或同意，并进行了适当的土地调整或者经过补偿的……。”该条第三款规定：“乡（镇）或村办企事业单位采用上述以外的方式占用的集体土地，或虽采用上述方式，但目前土地利用不合理的，如荒废、闲置，应将其全部或部分土地退还原村或乡农民集体，或按有关规定处理……”。吉林省农村税费改革试点工作领导小组办公室吉农改办（2005）16号文件第二项规定：“凡由村提留或村（组）农民投资投劳兴建的村（组）中小学校校舍等固定资产因学校撤并不再用于教学的，归村（组）集体经济组织所有，村（组）集体经济组织不健全的，由村民委员会代为管理。出租、转让出售等取得的收益计入村（组）公积金，用于本村（组）生产公益事业”。第三条规定：“被撤并学校使用的校田地等土地，属于乡、村（组）集体经济组织的，应归还乡、村（组）集体经济组织，由集体经济组织依法管理，其发包收入计入土地所有者公积金，用于该集体经济组织生产公益事业。任何组织和个人不得平调、侵占集体土地及其发包收入”。本案中，在建校占用5队土地时，是否进行了适当的土地调整的事实不清，没有证据证明在建校占地时给予5队补偿。2004年莲花小学已撤并到三家子乡中心学校，被告没有按照相关的法规、规章及相关政策进行处理，故被告处理决定认定事实不清，适用法律错误。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，土地所有权和使用权争议应由人民政府处理，法律并未赋予人民法院该项职权，故原告要求本院确认建原莲花小学约6公顷土地所有权归原告的请求，本院不予支持。因涉案土地权属争议尚未解决，被告应在相应期限内就本案争议事项重新做出处理。依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条，《吉林省农村土地承包经营管理条例》第二十四条三款、原国家土地管理局1995年5月1日施行的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
一、撤销永吉县人民政府永政决字（2012）13号关于一
拉溪镇莲安村原莲花学校校园地所有权纠纷一案的处理决定。
二、 被告永吉县人民政府于本判决发生法律效力后六十日内对原告土地确权申请事项重新做出处理。
三、驳回原告的其他诉讼请求。
案件受理费50元由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交副本，上诉于吉林省吉林市中级人民法院。
审判长 肖金宝
审判员 陆鹏原
审判员 沈建华
二○一三年九月二十七日
书记员 沈 丽
