吉林省松原市中级人民法院
行政判决书
（2016）吉07行终字第68号
上诉人（原审原告）张秀英，女，1967年3月28日生，汉族，农民，现住松原市宁江区兴原乡西郊村卡拉店屯。
被上诉人（原审被告）松原市公安局经济开发区分局，住所地松原经济技术开发区湛江路1900号，组织机构代码01362678-2。
法定代表人苏爽，局长。
委托代理人吕景辉，松原市公安局经济开发区分局法制大队大队长
上诉人张秀英因治安行政处罚一案，不服松原市宁江区 人民法院（2015）宁行初字第51号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年3月9日公开开庭审理了本案。上诉人张秀英、被上诉人松原市公安局经济开发区分局（以下简称经开分局）的委托代理人吕景辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年6月19日，经开分局作出开公（兴）行罚决字[2015]第136号行政处罚决定书，主要内容为：2015年4月20日上午10时许，兴原乡后西郊村村民张秀英、张树财到北京中南海地区上访，并且试图闯入中南海地区，被当地警方发现拦截后训诫，后该二人被遣返回松原。经查，上述二人行为扰乱了当地的正常公共秩序。以上事实有违法嫌疑人的陈述和申辩、证人证言、书证等证据证实。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条，现决定给予张秀英行政拘留十日。
原审原告张秀英诉称， 2015年6月19日，兴原乡派出所执法人员于海洋等4人到我家以找上访人谈话为由将原告带到兴原乡派出所，以行政处罚决定书为由，派出所执法人员于海洋等4人强行把原告张秀英送到松原市拘留所拘留10天。原告去北京市府右街登记没有采取过激行为，没有扰乱公共场所秩序，北京警方没有拦截原告也没有被训诫，原告并不知道北京警方给其出了训诫书，所以对训诫书的来源和真实性有质疑。假使北京警方向上访人出了训诫书，那么已经对上访人进行行政处罚，根据“一事不再罚”原则，被告对上访人进行拘留是违法的。即使原告违法也应由北京公安机关进行处罚，被告没有管辖权。行政处罚决定书没有松原市公安局法人签字，也没有经开分局法人签字，只有经开分局的公章，原告对开公（兴）行罚决字[2015]第136号行政处罚决定书的程序合法性有异议。被告作出的处罚决定程序违法，事实不清，证据不足，适用法律错误，被告超越职权、滥用职权，请求法院依法撤销开公（兴）行罚决字[2015]第136号行政处罚决定。原审原告提供了以下证据：1、西城公安分局（2015）第2690号登记回执；2、政府信息不存在告知书。原告用上述证据证实其没有违法，没有扰乱公共秩序，没有到中南海实施违法行为。
原审被告经开分局辩称，原告的诉称没有任何事实依据，理由如下：1、根据《行政处罚法》第二十条和《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，原告张秀英的户口所在地及现住址均为我局辖区。该案由我局办理符合法律规定，我局并无越权执法、滥用职权的行为。2、对于原告张秀英诉称我局对其行政处罚的程序违法，并无任何规定要求行政处罚决定书上由公安局法人签字，且该案属我局兴原乡派出所管辖案件，原告认为缺少北京警方立案和移交手续并无任何依据，故原告张秀英认为我局行政处罚程序违法理由不成立。3、对于原告张秀英提到处罚事实不清，证据不足，依据《信访条例》第十八条，信访人应到指定的接待场所提出信访事项，原告2015年4月20日到中南海等非上访地区进行上访，并试图进入中南海地区，扰乱公共场所秩序，被警方拦截并出具训诫书，根据相关证据证实原告到非上访地区进行上访活动且已经扰乱了当地的公共秩序的事实清楚，证据充分。4、我局依据《治安管理处罚法》第二十三条第一款对其处罚，适用法律准确无误。5、对于原告诉称我局对其进行的处罚违反“一事不再罚”原则，公安机关作出的训诫是一个具体行政行为，但不是行政处罚或行政强制措施的一种，原告的诉称不成立。关于原告称训诫如果不是行政处罚则不能证明其违法犯罪，训诫书中明确记载中南海周边不是信访接待区域，足以证明原告有到中南海地区进行上访。综上，我局对原告张秀英作出的行政拘留十日的行政处罚，事实清楚，证据充分，适用法律合适，且该案属我局管辖，我局民警在办案过程中并无超越职权、滥用职权的行为，请法庭驳回其起诉。原审被告提交了以下证据：1、受案登记表；2、传唤证；3、对被传唤人家属通知书；4、公安行政处罚告知笔录；5、呈请公安行政处罚报告书；6、行政处罚决定书；7、对被行政拘留人家属通知书；8、拘留回执；9、询问笔录；10、训诫书；11、情况说明；12、松信联办字[2015]13号函；13、常住人口信息及现实表现。被告用上述证据证实其作出的行政处罚决定认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。
原审法院对以上证据作如下确认：本院对上述证据认证如下：对于原告提供的证据，因证据的内容与本案的事实并无直接联系，故本院不予采信。对于被告提供的证据，原告对证据2、3、7-8、13没有异议。对证据1，因原告是进京上访后被遣返回松原，被告处理此事并没有实际报案人，而是经开分局民警在办案过程中发现，故证据1的填写符合被告的工作流程；对证据4，因被告系原告的居住地公安机关，对原告的行为有管辖权；对证据9，虽然原告本人没有签字，但有两名办案民警的签字，且注明了原因，符合相关法律规定；对证据10，训诫书上有制作训诫书的公安机关加盖的公章及办案民警的签名，符合相关法律规定；对证据11、12，原告虽提出异议，但并未提出有效证据予以反驳，且上述证据均为国家机关依职权制作的文书，对其证明力予以认定。综上，本院对被告提供的证据予以采信。
原审法院经审理查明，原告张秀英系松原市宁江区兴原乡西郊村卡拉店屯村民，因土地征收问题多次进京上访。2015年4月20日，原告与案外人张树财到中南海等非上访地区上访，并试图进入中南海地区，被北京警方拦截并被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫，后该二人被遣返回松原。 2015年6月19日被告经开分局作出开公（兴）行罚决字[2015]第136号行政处罚决定书，决定对张秀英行政拘留十日，于当日向其送达了行政处罚决定书并执行拘留。原告张秀英不服，诉至法院，请求撤销经开分局作出的开公（兴）行罚决字[2015]第136号行政处罚决定。
原审法院认为，根据国务院《信访条例》第十六条、第十八条的规定，信访人采用走访的形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或上一级机关提出，并应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。原告张秀英去北京上访，在中南海附近被民警发现并带离；中南海附近非信访指定的接待场所，张秀英越级非正常上访的事实清楚，其行为扰乱了国家机关正常的工作秩序，被告依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条的规定对原告张秀英作出的行政处罚合法、适当。关于原告提出的北京警方对其训诫是已经作出行政处罚，被告再对其行政拘留属重复处罚的诉讼理由，根据《中华人民共和国行政处罚法》第八条“行政处罚的种类：1、警告；2、罚款；3、没收违法所得、没收非法财物；4、责令停产停业；5、暂扣或吊销许可证、暂扣或吊销执照、6、行政拘留；7、法律、行政法规规定的其他行政处罚”的规定，训诫并不是行政处罚，故被告对原告进行行政处罚并没有违反“一事不再罚”原则，故此项诉讼理由本院不予支持。关于原告提出的被告没有管辖权的诉讼理由，根据公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款即“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可由违法行为人居住地公安机关管辖”的规定，被告经开分局具有对张秀英的越级非正常上访行为予以治安行政处罚的法定职权，故此项诉讼理由本院不予支持。关于原告提出的训诫书不真实来源不合法的诉讼理由，训诫系国家行政机关对违法者所作的警示、批评、教育，训诫书上有制作训诫书的公安机关加盖的公章及办案民警的签名，符合相关法律规定，真实合法，故此项诉讼理由本院不予支持。关于原告提出的被告制作的行政处罚决定书上只有公章没有被告的法人签字，属于程序不合法的诉讼理由，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条的规定，行政处罚决定书不需要作出处罚决定的行政机关的法定代表人签名，故此项诉讼理由本院不予支持。综上所述，被告作出的开公（兴）行罚决字[2015]第136号行政处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，原告的诉讼理由不成立，对其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告张秀英的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张秀英承担。
上诉人张秀英上诉称，原审认定事实不清、证据不足。上诉人在北京依法上访，没有违法事实，被上诉人提供的证据只能证明上诉人到过北京中南海府右街，证明不了违法事实。就是有违法事实，也应由北京公安机关管辖。另外，被上诉人认定上诉人的信访行为违法，没有充分的证据，上诉人在被训诫后又被拘留，属于一事双罚，违反法定程序。所以被上诉人的处罚决定违法。请求二审法院判决撤销原审判决，撤销原行政处罚决定书。
被上诉人经开分局辩称，依据公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款即“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行人居住地公安机关管辖”的规定，经开分局具有对张秀英的行为予以治安行政处罚的法定职权。关于训诫的问题，我局合法搜集的证据均证实上诉人具有非正常上访的事实，是否有过训诫，不影响对上诉人的处罚。我局作出的处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院判决驳回上诉，维持原判。
本院审理查明的事实与原审法院认定的事实一致。
本院认为，国务院《信访条例》第十六条、第十八条的规定，信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或上一级机关提出，并应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。上诉人张秀英去北京中南海地区信访，被北京市公安机关工作人员发现、制止。北京中南海地区并非信访指定的接待场所，张秀英越级非正常上访的事实清楚。其行为扰乱了国家机关正常工作秩序，被上诉人对其作出行政处罚并无不当。关于上诉人提出的被上诉人没有管辖权的上诉理由，公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。故经开分局具有对张秀英的行为予以治安行政处罚的法定职权，该上诉理由不能成立。关于上诉人提出的训诫后又被拘留，属于一事双罚的上诉理由，本院认为，训诫不是行政处罚，只是北京公安机关对外地信访人到北京非访区信访的行为依据具体情况进行的法律教育措施。上诉人的该上诉理由本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人张秀英负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘永学
审判员 刘 洋
审判员 薛静波
本件与原本核对无异
二〇一六年四月十一日
书记员 李克举
