长春市朝阳区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）朝行初字第77号
原告徐惠贤，女，现住吉林省长春市朝阳区。
被告长春市公安局朝阳区分局，住所地：吉林省长春市西民主大街645号。
法定代表人孙景龙，局长。
委托代理人刘继光，该局法制大队教导员。
委托代理人李雷，该局孟家屯派出所警长。
被告长春市人民政府，住所地：吉林省长春市人民大街10111号。
法定代表人姜治莹，市长。
委托代理人黄伟，长春市人民政府行政复议委员会办公室科员。
原告徐惠贤诉被告长春市公安局朝阳区分局（以下简称朝阳区公安分局）治安行政处罚及被告长春市人民政府（以下简称市政府）行政复议决定一案，本院于2015年8月17日受理后，于2015年8月18日向被告朝阳区公安分局、市政府送达了起诉状副本及应诉通知。本院依法组成合议庭，于2015年10月20日依法公开开庭审理了本案。原告徐惠贤，被告朝阳区公安分局委托代理人刘继光、李雷，被告市政府委托代理人黄伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告朝阳区公安分局于2015年4月16日对原告徐惠贤作出朝公（孟）决字[2015]第92号行政处罚决定书，认为原告徐惠贤于2015年4月15日，到北京市中南海地区（非访区）非正常上访，被北京市公安局西城区分局府右街派出所（以下简称北京市府右街派出所）民警训诫。后被被告朝阳区公安分局驻京工作人员接出后送回。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安处罚法》）第二十三条第一款第（二）项规定，决定给予原告徐惠贤行政拘留十日。原告徐惠贤不服，向被告市政府申请行政复议，被告市政府于2015年8月3日作出长府复决字[2015]第430号行政复议决定，维持被告朝阳区公安分局对原告徐惠贤作出的拘留十日的行政处罚决定。
原告徐惠贤诉称，原告在北京市六部口马路边公交车停车站的邮信筒旁投递写给中央各部委领导的上访书信。回来路上保安问原告是否是上访人员，并让原告出示身份证登记，警车把原告送到北京市府右街派出所，北京市府右街派出所下达训诫书交给长被告朝阳区公安分局驻京工作人员，送原告回到长春后，朝阳区公安分局依据北京市府右街派出所制作的2015年4月15日原告在中南海周边地区上访，扰乱公共场所秩序的信息，决定给予原告行政拘留十日处罚。解除拘留后，原告又到北京市公安局西城分局提出政府信息公开申请，2015年6月2日北京市公安局西城分局给原告下达了《政府信息不存在告知书》（西公[2015]第1781号-不存）,证明原告上访没有扰乱公共场所秩序的行为，同时也证明了训诫书不能作为处罚的依据。根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第二十条的规定，原告有违法行为由发生地北京市公安机关处罚，原告朝阳区公安分局没有处罚权，所以被告朝阳区公安分局对原告进行行政拘留没有相关法律依据是违法的，严重侵害了原告的合法权益，故请求法院依法判决撤销被告朝阳区公安分局作出的朝公（孟）决字[2015]第92号行政处罚决定书，撤销被告市政府长府复决字（2015）第430号行政复议决定书。
原告徐惠贤向本院提供如下证据：1、西公(2015)第1781号-不存《政府信息不存在告知书》，证明原告没有做违法事情，没有扰乱中南海办公秩序，训诫书只是普通的告知书。
被告朝阳区公安分局辩称，一、原告徐惠贤于2015年4月15日，到北京市中南海地区（非访区）以投递上访信件方式进行非正常上访，已违反了《中华人民共和国信访条例》（以下简称《信访条例》）第十八条第一款的规定“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”《信访条例》第四十七条明确规定了“违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”因原告徐惠贤到北京市进行非正常上访活动不是初次，其曾于2014年12月26日，在北京市天安门地区非正常上访，被北京市公安局天安门地区分局训诫。此次非正常上访，又被北京市府右街派出所民警训诫。故原告徐惠贤的行为已构成扰乱公共场所秩序，且考虑到原告徐惠贤具有多次扰乱公共场所秩序及扰乱政府机关和治安保卫重点单位周边公共秩序，不听劝阻的情形，被告朝阳区公安分局根据《治安处罚法》第二十三条一款第（二）项对其作出行政拘留十日的处罚决定，是完全符合国家法律法规的。 二、被告朝阳区公安分局在办理原告徐惠贤扰乱公共场所案件过程中，除了依据原告徐惠贤本人的供述，还有2014年12月26日北京市公安局天安门地区分局对原告徐惠贤的训诫书及2015年4月15日北京市府右街派出所对原告徐惠贤的训诫书作为对原告徐惠贤作出处罚的依据。因该两份训诫书都是被加盖公章的法律文书，具有法律效力，是可以作为处罚依据的。由于原告徐惠贤本身非正常上访的行为就是不符合法律规定甚至违法的，故原告徐惠贤提到被告朝阳区公安分局对其处罚侵害其合法权益的问题不存在。三、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条对案件管辖问题作出规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。”且2013年7月9日，公安部印发的《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》，文件中也明确指出：“对违法行为人的处理，按照《公安机关办理行政案件程序规定》和《公安机关办理刑事案件程序规定》由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。”因原告徐惠贤居住地在长春市朝阳区，故被告朝阳区公安分局对原告徐惠贤扰乱公共场所秩序案件是有管辖权的，也是有权依法对其进行处罚的。综上所述，被告朝阳区公安分局在办理此案中事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，请朝阳区人民法院维持被告朝阳区公安分局原行政处罚决定。
被告朝阳区公安分局及被告市政府向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：1、对原告徐惠贤在北京市的相关行为被告朝阳区公安分局是否有处罚权的依据：（1）《公安机关办理行政案件程序规定》第九条。2、作出行政行为程序证据：（1）受案登记表；（2）公安行政处罚告知笔录；（3）行政管理相对人到案经过；（4）行政处罚决定书，因原告徐惠贤拒绝签字，由办案民警在行政处罚书上注明并签字。以上证据证明被告在办理案件当中程序合法。3、作出行政行为事实证据：（1）2015年4月16日对原告徐惠贤的询问笔录，证明通过原告徐惠贤本人陈述说明她对自己到北京非访区进行上访的违法事实；（2）北京市公安局西城分局2015年4月15日对原告徐惠贤的训诫书，证明因原告徐惠贤在北京非访区上访被北京市府右街派出所予以训诫；（3）北京市公安局天安门地区分局治安大队于2014年12月26日对原告徐惠贤作出的训诫书，证明原告徐惠贤曾因非访已经被北京市公安机关训诫过，且2015年4月15日再次进入非访区，已经严重扰乱了北京市的公共场所秩序，所以公安机关对其处罚符合法律规定。（4）2014年12月27日朝阳区公安分局对原告徐惠贤作出的行政处罚决定朝公(孟)决字[2014]第257号，证明原告徐惠贤曾经违反治安管理被公安机关处罚。4、被诉行政行为法律法规依据：（1）《治安处罚法》第二十三条第（二）项。
被告市政府辩称，原告徐惠贤对被告朝阳区公安分局作出的朝公（孟）决字[2015]第92号行政处罚决定书不服，于2015年6月16日向被告市政府申请行政复议。被告市政府立案后，于2015年6月17日向被告朝阳区公安分局送达了行政复议答复通知书。被告朝阳区公安分局于2015年6月26日向被告市政府提交了行政复议答复书及相关证据材料。被告市政府依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十二条规定对被告朝阳区公安分局提交的所有证据材料进行了全面审查，经审理后依法作出了长府复决字［2015］第430号行政复议决定书，维持了该行政处罚决定书。原告徐惠贤违反信访规定实施了扰乱公共秩序的违法行为。至于原告徐惠贤提出的北京市公安局西城分局制作的《政府信息不存在告知书》，被告市政府认为训诫书是北京市府右街派出所制作的，是针对原告徐惠贤非访行为所违反的法律法规规定及非访行为的实施时间、地点的告知和记录，是对其个人所做，因涉及当事人个人隐私信息所以不允许对外公开，也不属于政府信息公开范围，无需上报北京市公安局西城分局。而北京市公安局西城分局在查询不到的情况下对其答复的“该政府信息不存在”说明不了北京市府右街派出所对原告徐惠贤制作的训诫书不存在。因此，被告市政府认为被告朝阳区公安分局作出的行政处罚决定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法。根据《行政复议法》第二十八条第一款第一项“具体行政行为认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、内容适当的，决定维持。”之规定，作出的行政复议决定符合法律规定，请求驳回原告徐惠贤的诉讼请求，维持被告市政府的行政复议决定。
被告市政府向本院提交了证明作出行政复议程序合法性证据：1、立案审批表；2、原告徐惠贤的行政复议申请书；3、被告朝阳区公安分局的行政处罚决定书；4、行政复议答复通知书；5、被告朝阳区公安分局行政复议答复书；6、原告徐惠贤提交的本人居民身份证复印件及解除拘留证明书、《政府信息不存在告知书》；7、被告市政府行政复议决定书；8、送达回证三份。以上证据证明复议机关行政复议程序合法。
经过庭审质证，原告徐惠贤对被告朝阳区公安分局、被告市政府程序证据均无异议。原告徐惠贤对被告朝阳区公安分局事实证据（2）有异议，认为训诫书是事实，但只是普通的告知书。被告朝阳区公安分局对原告徐惠贤举证本身没有异议，对证明问题有异议，认为不能证明北京市公安局没有对原告徐惠贤进行训诫，训诫书不是政府信息公开的内容。被告市政府对原告徐惠贤举证有异议，认为训诫书不是处罚，只是北京市警方对申请人在北京非访区、上访活动的记录，和违反相关法律知识的训诫，是告知程序，训诫书不允许公开，不是政府信息公开范围内，原告徐惠贤证据不应采信。本院对上述证据认定如下：1、被告朝阳区公安分局、被告市政府提供的证据材料与案件事实具有关联性，取得方式和程序合法，本院予以采纳，被告朝阳区公安分局、被告市政府以上述证据证明原告徐惠贤在北京非法上访扰乱公共秩序事实，本院予以采信。2、原告徐惠贤提供的北京市公安局西城分局的《政府信息不存在告知》，不能否定其2015年4月15日到北京市非访区上访扰乱公共秩序的事实，故本院不予采纳。
经审理查明，2015年4月15日，原告徐惠贤到北京市中南海地区（非访区）非正常上访，被北京市府右街派出所带至派出所训诫，后被被告朝阳区公安分局驻京工作人员接出后送回长春。被告朝阳区公安分局于2015年4月16日作出朝公（孟）决字[2015]第92号行政处罚决定书，给予原告徐惠贤行政拘留十日。2015年5月19日原告徐惠贤向北京市公安局西城区分局申请信息公开，要求公开原告徐惠贤在中南海周边地区上访，扰乱公共场所秩序，被查获、立案、移交被告朝阳区公安分局的法律手续。北京市公安局西城区分局于2015年6月2日作出《政府信息不存在告知书》（西公[2015]第1781号-不存），告知本机关未制作，该政府信息不存在。原告徐惠贤不服被告朝阳区公安分局行政处罚决定，向被告市政府申请行政复议，被告市政府于2015年8月3日作出长府复决字[2015]第430号行政复议决定，维持被告朝阳区公安分局的行政处罚决定。原告徐惠贤仍不服，向本院提起行政诉讼。
另查，原告徐惠贤于2014年12月26日到北京天安门附近非访区上访，被北京市公安局天安门地区分局治安大队带回训诫，送回长春后，被告朝阳区公安分局对其作出朝公（孟）决字[2014]第257号行政处罚决定书，给予原告徐惠贤行政拘留十日。
本院认为，一、关于原告徐惠贤违法行为发生在北京市，其户籍所在地公安机关即被告朝阳区公安分局是否有管辖权的问题，《行政处罚法》第二十条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”另《治安处罚法》第七条规定：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”《行政处罚法》为一般法，《治安处罚法》为特别法，根据《中华人民共和国立法法》第九十二条特别法优于一般法的规定，对扰乱公共场所秩序的行为应适用《治安处罚法》。公安部依据《治安处罚法》第七条规定制定了《公安机关办理行政案件程序规定》，其中第九条规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”本案中，原告徐惠贤违法行为虽然发生在北京市，但公安机关认为该案由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜，故被告朝阳区公安分局作为原告徐惠贤户籍所在地公安机关，依据《公安机关办理行政案件程序规定》对其作出行政处罚并不违反法律关于管辖权的规定。原告徐惠贤主张被告朝阳区公安分局没有行政处罚权，本院不予支持。
二、原告徐惠贤因对法院的执行案件处理结果不满上访，应当按照《信访条例》的规定到有关机关设立或指定的接待场所提出，但原告却到北京市中南海非访区非正常上访，而且不止一次去非访区上访，不听劝阻，其行为扰乱了政府机关和治安保卫重点单位周边公共秩序，已构成《治安处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定的扰乱公共场所秩序，原告徐惠贤认为其在北京没有违法行为的主张，本院亦不予支持。
综上，被告朝阳区公安分局依据《治安处罚法》第二十三条第一款第（二）项对原告徐惠贤作出行政拘留十日的行政处罚，证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序，被告市政府作出的行政复议决定程序合法，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”之规定，判决如下：
驳回原告徐惠贤的诉讼请求。
案件受理费50.00元，由原告徐惠贤承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省长春市中级人民法院。
审 判 长 张晓颖
审 判 员 杜汉悦
人民陪审员 王玉春
二○一五年十一月十二日
书 记 员 李艳华
