吉林省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）吉行终字第60号
上诉人（原审原告）沈国付，男，汉族，农民，住洮南市。
委托代理人季连英，吉林梓辛律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）白城市人民政府。
法定代表人李明伟，市长。
委托代理人王继锋，白城市人民政府法律服务中心副主任。
上诉人沈国付因诉白城市人民政府不履行行政复议法定职责一案，不服白城市中级人民法院（2015）白行初字第11号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审认定，2015年4月30日，原告沈国付不服洮南市人民政府下发的洮政草决字[2015]3号《洮南市人民政府草原权属争议案件行政决定书》，向被告白城市人民政府申请复议，被告于2015年5月4日受案。在该案复议期间，洮南市人民政府向被告提供了2002年5月10日原告沈国付与洮南市二龙乡仁义村签订的5年承包期限的草原承包合同（草原站备案）。原告沈国付向被告提供了2002年5月10日与洮南市二龙乡仁义村签订的承包期限为50年的草原承包合同。2015年6月15日，被告以争议双方持有的《草原承包合同书》不一致，需由有权机关确认原告持有的合同书的法律效力为由，向原告下发了《中止行政复议通知书》，决定自2015年6月15日起中止该行政复议案件的审理，待中止原因消除后恢复审理。原告提起行政诉讼，请求依法判令被告履行行政复议职责。
原审认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款第八项规定：“行政复议期间有下列情形之一，影响行政复议案件审理的，行政复议中止：……（八）其他需要中止行政复议的情形。”本案中，原告提出的草原承包经营权是基于合同而产生的权利，该合同效力未经依法确认，被告对复议案件中止审理并无不当。原告称被告不履行复议法定职责理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告沈国付的诉讼请求。
沈国付不服一审判决，向本院提出上诉。上诉的主要理由为：上诉人向洮南市人民政府申请复议事项是对上诉人承包的南兔毛甸子草原的使用权进行确认，洮南市人民政府依据《洮南市人民政府关于收回全市草原使用权的决定》（洮政发[2006]33号），确认该草原使用权归市草原行政主管部门。而被上诉人却以双方提供的草原承包合同书不一致，需由有权机关确认合同的法律效力为由中止行政复议案件的审理。草原承包合同的效力问题不是被上诉人复议审查的范围，发包方也从未提出过合同效力的问题，因此被上诉人中止行政复议的理由不成立。原审判决认为被上诉人对复议案件中止审理并无不当，驳回上诉人的诉讼请求错误。请求撤销原审判决，责令被上诉人履行行政复议职责。
被上诉人白城市人民政府答辩称：沈国付以被上诉人超期审理行政复议案件为由向白城市人民法院提起行政诉讼，因此本案争议的焦点问题是白城市人民政府是否超期审理行政复议案件。经一审法院审理认定被上诉人不存在超期审理，驳回了沈国付的诉讼请求。沈国付提起上诉的主要理由是被上诉人中止审理的理由不成立，其上诉观点与本案无关。请求判决驳回上诉，维持原判。
经审理查明，沈国付向洮南市人民政府申请对洮南市二龙乡仁义村南兔毛甸草原的使用权予以确认。2015年4月2日，洮南市人民政府作出洮政草决字[2015]3号《洮南市人民政府草原权属争议案件行政决定书》，主要内容为，“经查，申请人申请确权的地块在我市境内的二龙乡仁义村南，其土地性质为草原。根据《中华人民共和国草原法》第九条‘草原属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。国家所有的草原，由国务院代表国家行使所有权。任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让草原’之规定，我市草原所有权均为国家所有。按照《洮南市人民政府关于收回全市草原使用权的决定》（洮政发[2006]33号），我市草原使用权由市草原行政主管部门所有。综上，申请人申请确权的二龙乡仁义村南兔毛甸子草原，其使用权归市草原行政主管部门所有。”2015年4月30日，沈国付向白城市人民政府申请行政复议，请求撤销洮政草决字[2015]3号《洮南市人民政府草原权属争议案件行政决定书》;确认洮南市政府发包给案外人的草原使用权是沈国付的。白城市人民政府于2015年5月4日受理该案。在该案复议期间，洮南市人民政府向白城市人民政府提交了2002年5月10日沈国付与二龙乡仁义村签订的5年承包期限的草原承包合同。沈国付向白城市人民政府提交了2002年5月10日与二龙乡仁义村签订的承包期限为50年的草原承包合同。2015年6月15日，白城市人民政府以争议双方持有的草原承包合同书不一致，需由有权机关确认申请人持有的合同书的法律效力为由，作出《中止行政复议通知书》，决定自2015年6月15日起中止该行政复议案件的审理，待中止原因消除后恢复审理。2015年7月7日，沈国付向白城市中级人民法院提起行政诉讼，请求确认白城市人民政府超过法定期限未作出复议决定行为违法，并判令白城市人民政府依法履行行政复议法定职责。
本院认为，沈国付在起诉状中提出白城市人民政府超过法定期限未作出行政复议决定行为违法，是其起诉白城市人民政府不履行法定职责的诉讼理由之一，而本案的争议焦点问题由法庭根据原告起诉意见及被告的答辩进行归纳总结，即白城市人民政府中止行政复议行为是否构成不履行法定职责，经法庭询问，原、被告对此均未提出异议，整个庭审过程中双方围绕该争议焦点问题进行了陈述答辩、举证及质证。因此，被上诉人认为本案争议的焦点问题是白城市人民政府是否超期审理行政复议案件，沈国付提出的被上诉人中止复议的理由不成立的上诉观点与本案无关的答辩意见，本院不予支持。沈国付在与他人发生草原权属纠纷后，向洮南市人民政府申请对二龙乡仁义村南兔毛甸子草原的使用权进行确认。洮南市人民政府作出洮政草决字[2015]3号《洮南市人民政府草原权属争议案件行政决定书》的依据是《中华人民共和国草原法》和洮政发[2006]33号文件，并未以草原承包合同作为确定争议草原所有权和使用权的依据。沈国付对该决定不服，向白城市人民政府申请复议。白城市人民政府作为复议机关，应依法对洮南市人民政府作出的草原确权决定的合法性进行审查，而草原承包合同的效力问题并不影响复议机关对草原确权决定合法性的审查。依据《中华人民共和国草原法》第十六条“草原所有权、使用权的争议，由当事人协商解决；协商不成的，由有关人民政府处理”的规定，法律赋予相关人民政府对草原所有权、使用权争议进行确权的法定职权，而涉及草原合同效力及草原承包经营权纠纷问题，当事人应通过民事诉讼等其他途径解决。综上，被上诉人白城市人民政府以争议双方提供的草原承包合同书不一致，需由有权机关确认合同效力为由中止行政复议的理由不成立，本院不予支持。白城市人民政府应积极履行行政复议法定职责，尽快恢复该复议案件的审理。原审判决依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款第八项之规定，判决驳回沈国付的诉讼请求，属适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第二款之规定，判决如下：
（一）撤销白城市中级人民法院（2015）白行初字第11号行政判决;
（二）责令白城市人民政府于本判决生效之日起10日内，依法履行行政复议法定职责，恢复对沈国付申请行政复议案件的审理。
一、二审案件受理费用由被上诉人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 沈海蛟
代理审判员 王翼博
代理审判员 孔德岩
二〇一六年二月十四日
书 记 员 张春丽
