吉林省柳河县人民法院
行政判决书
（2013）柳行初字第18号
原告司国祯，男.
委托代理人姜文选。
被告柳河县住房和城乡建设局。
法定代表人赵永江，局长。
委托代理人秦英杰，吉林秦英杰律师事务所律师，代理权限为一般代理。
原告司国祯诉被告柳河县住房和城乡建设局违法拆除行政赔偿一案，本院于2013年10月23日立案受理，2013年11月15日公开开庭进行了审理，原告及委托代理人、被告委托代理人到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
2011年7月19日，被告柳河县住房和城乡建设局作出限期拆除决定书。决定书认定原告司国祯未经审批擅自建设的大棚及看护用房，属违法建筑物、构筑物，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十四条规定。决定由司国祯于2011年7月22日前自行拆除，逾期未自行拆除，执法部门将依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条、第六十八条规定强制拆除。2011年7月23日，被告进行了行政强制拆除。
原告诉称，被告强制拆除了原告5个大棚和看护用房并将棚内外青苗毁坏，侵害了原告的合法权益，造成巨额经济损失，属违法行为。被告自作出决定到违法拆除只有三天时间，是在原告提出行政复议和提起诉讼的期限之内，被告处罚程序违法。原告在自家自留地、口粮地建蔬菜大棚不违反法律规定，受土地承包法的支持和保护，被告认定原告是违法建设，没有依据。被告的违法行为发生后，原告多次找被告有关领导陈述要求，但均未得到答复。2013年7月16日，原告递交了书面赔偿申请，也未得到答复。主张依法确认被告具体行政行为违法并予以行政赔偿。赔偿的范围有：1、土地补偿费5.6亩×8万元=44.8万元。2、看护房68平方米×800元=5.44万元。3、大棚2400平方米×208元=49.92万元。4、云杉树苗700株×50元=3.5万元。5、123果树苗5000株×30元=15万元。6、草莓2.5亩（8万株）×年产值2.5万元×3年=18.75万元.7、蓝莓2亩（6万株）×年产值3万元×3年=18万元。8、葡萄4950株×10元×3年=14.85万元。9、供水深井一口造价2万元。10、密植葡萄45050株×1.5元=6.7575万元。11、密植果树苗4800株×2.5元=1.2万元。共计180.2175万元。
被告辩称，原告申请行政赔偿必须先行行政机关确认违法，被告作出的具体行政行为已发生法律效力，原告即未提起诉讼又超过了赔偿请求期限，原告已丧失赔偿请求权。被告在强制执行过程中，为避免扩大不必要的经济损失，尽量避免对青苗的损毁，执行现场并未扩大损失范围。应依法驳回原告的诉讼请求。
被告为证明其具体行政行为的合法性，在法定期限内提供了以下证据和法律依据：
1、2011年7月19日执法人员对司国祯进行询问笔录载明执法人员告知司国祯有陈述申辩和申请回避权利，司国祯明确表示清楚自己的权利，不申请回避。
2、2011年7月20日，司国祯致城建局领导的信，提出了要求保留蔬菜大棚的意见和理由。
3、采胜村委会出具的证明，证实司国祯承包地因挖污水管道，无法种植水稻，污水处理厂和大家建议改为建蔬菜大棚、看护房。
4、勘验检查笔录记载司国祯在开发区东侧建2000平方米钢架砖混大棚和86平方米看护房。
5、立案审批表载明2011年7月19日，柳河县住房和城乡建设局对司国祯违法建筑行为立案处理。
6、一组照片16张，直观显示了司国祯所建看护房和大棚的地点、周围环境、建筑结构、棚内外作物、强制拆除情况。
7、案件处理呈批报告表。
8、2011年7月20日被告集体讨论记录和党委会讨论记录。
9、限期拆除决定书、送达回证。
10、调查情况说明、拟强制拆除情况汇报。
11、结案报告。
12、柳河县城市总体规划文件，规划图证明司国祯家庭承包田在城市规划区内，规划为工业用地。
本院针对原告的请求是否超过时效，被告作出的限期拆除决定及行政强制执行的合法性，原告请求赔偿的范围和标准是否合理进行庭审调查。
原告质证认为，被告提供的照片真实可信，其他证据均证实被告违反法律程序作出行政处罚，原告为证实自己经济损失的合理性提供了以下证据：
1、证人孙玉龙当庭证实，曾经将700棵1米高的云杉树苗每棵20元，38000株葡萄苗，每株1.5元卖给了司国祯女婿李祥，李祥说将苗木栽到司国祯的大棚里了，我去看过，是我的树，但不确定有多少。
2、证人杨淑华、陈志江、申宝有、李文杰、罗玉珍（均为司国祯同村村民）证言证实，在司国祯大棚里栽树苗和葡萄苗，六、七个人干了六、七天。
3、照片6张，显示司国祯大棚被拆除前棚外栽植了树苗、草莓，拆除后树苗有被碾压痕迹。
4、收据一张，证明2011年5月7日购买了葡萄苗1.8万株，每株1.5元。
5、农村土地承包经营权证，证明原告建大棚土地系家庭承包田。
6、收据一张，证明收到购买大螺纹钢、小螺纹钢等建大棚材料款60177元。
原告在诉讼主张中提到的年产值均为自己估算，并估算大棚的面积2400平方米，每平方米208元。
被告质证认为，原告提供的4张4寸照片没有日期参照，不能认定是拆除时段的客观事实；原告提供的收据既不能证明是原告购买的建筑材料和苗木，也不能证明苗木栽植于大棚；证人孙玉龙当庭证实将苗木卖给原告女婿，但不能推定被栽植于原告大棚中；未到庭的证人证言不能作为定案依据。
本院认为，原告所举证据结合被告在具体行政行为实施过程中所使用的证据能证明原告在个别蔬菜大棚内种有应季蔬菜，棚外角落有云杉树苗。原告提供的购买建筑材料收据上的物品数量、价格也与客观存在大棚的面积、结构所使用的相符，但原告所举证据不能证明其其他各项直接损失的具体数额。本院综合分析原被告提供的证据，认定以下案件事实：
原告司国祯家庭承包田5.6亩已纳入柳河县城市总体规划（2008-2020）中心城区用地布局，该地规划确定用途为二类工业用地，属建设用地范畴。2009年以前原告家庭在该地耕地水稻，因市政建设需要，在该地块铺设了污水管线，水田不能保水，原告将水田改为旱田，并于2010年建起了5座简易钢结构砖混塑料大棚，总面积2千余平方米，同时建有砖瓦结构68平方米房屋。由于当年受水灾，部分大棚损坏，原告于2011年进行了修缮，并种植了部分应季蔬菜，棚外角落栽有少量云杉树苗，大棚过道边有少许草莓苗。未按日光大棚管理，没有塑料薄膜等遮盖物。看护房未全部使用。2011年7月19日17时20分，被告所属城市管理行政执法局工作人员到原告家中对大棚的建设时间以及是否经行政审批进行调查，但未明确执法目的。在调查过程中向原告告知陈述、申辩和申请回避的权利，原告明确答复不申请回避。随后对大棚及看护房进行了勘验检查并向原告留置送达了加盖有柳河县住房和城乡建设局公章的限期拆除决定书。2011年7月20日，被告局党委及所属执法局分别对原告司国祯建大棚及看护房问题进行了集体讨论，一致意见为违法建筑，限期拆除。2011年7月23日6时许，被告组织人力、设备对原告司国祯承包地上的房屋及大棚进行了强制拆除，拆除的残留物由原告自行处理。部分地上青苗受损。原告司国祯不服多次找被告及相关部门要求解决。
2013年3月8日，柳河县人民政府作出征收土地的公告，原告司国祯家的承包田在征收范围之内。2013年4月7日，柳河县国土资源局作出责令司国祯交出土地的决定，原告司国祯以拆除其大棚和看护房行为违法应先行解决为由拒绝交出土地，并于2013年7月16日书面向被告递交了行政赔偿申请，未得到答复。本院于2013年10月9日作出行政裁定书，准予执行国土资源局作出的责令交出土地决定，并对司国祯原建有大棚和看护房的土地进行强制平整利用。残留地间的大量废弃红砖由柳河县国土资源局代保管，司国祯的土地补偿款已拨入本集体组织，司国祯未领取。
本院认为，原告所诉具体行政行为分为行政决定和行政强制两个阶段。司国祯的承包地位于柳河县城市规划区内，虽为集体土地，但已被列为工业用地，依据“土地利用现状分类GB/T21020-2007”规定列为建设用地，属被告行政许可范围，《中华人民共和国城乡规划法》第四十二条规定：“城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可。”原告司国祯在耕地内建设砖混钢结构大棚及较大砖瓦结构房屋，应得到城市规划主管部门许可。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”原告擅自建设农用设施，被告具有对违法行为给予查处的行政职权。《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条规定：“建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除：（一）未经批准进行临时建设的。”同时法律赋予了行政机关强制执行违法建筑物拆除的职权，《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”。被告作出限期拆除决定是责令相对人改正违法行为，属行政决定，在未加重财产罚的情况下，不属行政处罚范畴。《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定：“行政机关在实施行政处罚时，应当责令当事人改正或限期改正违法行为。”故对原告的查处行为可不按《中华人民共和国行政处罚法》规定的程序进行，但为体现民主议定原则，被告集体讨论决定应在作出限期拆除决定之前作出，而不应先查处后研究，该行为应予以纠正。被告在作出限期拆除决定行政行为过程中虽程序存在瑕疵，但适用法律正确，应确定其行为合法，原告在限制期限内未自动拆除违法建筑或有自动拆除行为，被告采取行政强制执行措施且未扩大相对人损失，程序合法。
原告在被告作出行政决定或行政强制执行之后两年之内向被告申请行政赔偿，在未得到答复的前提下提起行政诉讼，不应视为超过请求国家赔偿的时效期限，本院应予受理。
被告在依法行政的前提下，对原告采取行政强制执行措施，不应给予行政赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（二）违法对财产查封、扣押、冻结等行政强制措施的；”《中华人民共和国行政诉讼法》第六十八条规定：“行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害的，由该行政机关或者该行政机关工作人员所在的行政机关负责赔偿。”原告的违法行为应予纠正，原告无证据证明被告在行政强制过程中造成原告不必要的经济损失，对违法建筑物强制拆除所造成的限度内的损失及原告在违法建筑物拆除后对遗留青苗或地上物弃管所造成的损失，应由违法人员自负。原告的土地补偿款系国家给予的合理补偿，原告可按相关程序领取。
综合上述分析，本院依据“最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释”第五十六条规定，判决如下：
驳回原告司国祯的赔偿诉讼请求。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省通化市中级人民法院。
审 判 长 刘宏厚
审 判 员 赵 跃
人民陪审员 李延平
二0一四年一月二十四日
书 记 员 张云坤
