吉林省松原市中级人民法院
行政判决书
(2016)吉07行终字第74号
上诉人（原审被告）长岭县公安消防大队。住所地长岭县长岭镇。
法定代表人张双翼，长岭县公安消防大队教导员。
委托代理人于建才，吉林东镇律师事务所律师。
委托代理人张利峰，吉林东镇律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）李庆明，现住长岭县。
法定代理人李凡江（系原告之次子），现役军人。
委托代理人周立强，吉林阳光博舟律师事务所律师。
上诉人长岭县公安消防大队（以下简称长岭消防大队）与李庆明诉消防不作为一案，不服吉林省长岭县人民法院（2015）长行初字第16号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭于2016年4月6日公开开庭审理了本案，上诉人长岭消防大队的委托代理人于建才、张利峰，被上诉人李庆明的法定代理人李凡江、委托代理人周立强，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审原告李庆明诉称，原告家屋后圣世家园小区在建设期间，利用了原告家的建筑进行了临时搭建，占用了消防通道。原告认为存在消防隐患，进而多次向被告消防机构举报，被告未理睬。圣世家园小区的危险行为持续至2015年6月，被告没有履行应履行的法定职责；我们在圣世家园小区开工时，即从2014年4月下旬起一直向被告反映圣世家园小区所建楼房与原告所有的房屋之间消防间距不符合消防防火规范，被告至今没有答复。现要求被告对圣世家园小区与原告建筑之间消防间距违反《高层民用建筑设计防火规范》及私自占用防火通道违法事实不作为，确认违法，要求被告作出具体行政行为。
原审被告长岭消防大队辩称，被告长岭县公安消防大队辩称：一、消防设计备案抽查。2014年5月26日，长岭县龙佰房地产开发有限公司建设的圣世家园小区依法到我大队进行消防设计备案，我大队依据《中华人民共和国消防法》第十条之规定对该工程进行备案抽查，经随机抽取确定该工程为抽查对象。根据《建设工程消防监督管理规定》第二十五条之规定，我大队按照消防法规和国家工程建设消防技术标准完成对包括总平面布局和平面布置设计、消防给水设计、耐火等级设计等10项内容的图纸进行审查。经图纸审查，该单位申报的图纸总平面图中以及长岭县住房和城乡建设局《中华人民共和国建设工程规划许可证》（建字第2013-034号）中，该小区1号楼南侧为小区的2号楼，不存在单层民用建筑，其总平面布局和平面布置设计符合要求。图纸中消防给水设计不符合相关规范，我大队依法下发了长公消设查字（2014）第0001号建设工程消防设计备案检查不合格通知书,并对长岭县龙佰房地产开发有限公司进行了行政处罚。二、占用消防车道。原告在起诉状中提出占用防火通道和消防通道封闭，原告所说的防火通道和消防通道应该指消防车道，消防车道是指消防车在实施救火时能顺利通过的通道。《建筑设计防火规范》7.1.8中规定车道的净宽度和净空高度均不应小于4.0米，经实际测量该小区1号楼南侧与单层民房距离4.7米，可以供消防车通行。综上所述，长岭县公安消防大队针对长岭县龙佰房地产开发有限公司开发的圣世家园小区工程完全依照《中华人民共和国消防法》和《吉林省消防条例》执行，不存在行政不作为现象。
被告在法定期限内向原审法院提供的证据： 1、长岭县公安消防大队关于长岭县龙佰房地产开发有限公司《长岭县圣世家园建设工程》[长公消设查字（2014）第0001号]的建设工程消防设计备案检查不合格通知书。 2、长岭县公安消防大队关于长岭县龙佰房地产开发有限公司《长岭县圣世家园建设工程》的行政处罚案卷。3、长岭县公安消防大队关于长岭县龙佰房地产开发有限公司《长岭县圣世家园建设工程》[长公请字（2015）28号]发给长岭县政府的请示。
原审法院对上述证据作如下确认：经质证，原告对上述证据的真实性均无异议，但原告认为：1、消防设计备案抽查，原告没有异议。但在消防设计抽查的过程中，被告仅进行了图纸审查，没有实地踏查，未发现相邻长岭县龙佰房地产开发有限公司建设的圣世家园小区一号楼仅四米之隔的原告家的住宅，该检查行为属于比图纸审查更为严苛的义务，不可遗漏。而事实上，原告所有的房屋已存在多年，被告略尽法定职责，必然能发现该消防隐患。被告已经按照《建设工程消防监督管理规定》进行审查，却忽略该规定第二十六条第二款，公安消防机构应当在收到消防设计之日起三十日内，依照消防法规和国家工程建设消防技术标准强制性要求完成图纸检查并制作检查记录。从被告所提供的证据中，原告方没有见到相关记录，可见，被告方虽然履行了部分法定职责，但对于关键性的法定职责并未履行。 2、被告关于消防车通道和原告所提出的防火间距是两个不同的技术要求，被告虽然引用了消防车通道四米即可的数据，就想排除其应尽的法定职责，属于理解上的偏差。3、被告虽然按照相关消防设计图纸审查以及对违法行为进行了行政处罚，但对于长岭县龙佰房地产开发有限公司所建高层房屋与原告所有的房屋防火间距与消防技术规范规定的消防间距应当满足相邻建筑之间距离11米的强制性规定。对于该事实，仅通过图纸审查，是远远不够的。还应当实地踏查并制作检查笔录与图纸审查形成完整的工作程序，而被告恰恰是在应当实地检查环节没有履行法定职责。造成圣世家园小区的楼房与原告所有房屋之间不满足合法距离，造成消防隐患的存在。并且已经到了无法弥补、不能整改的严重后果。因此，被告方的法定职责责无旁贷。4、被告举证仅证明对于长岭县龙佰房地产开发有限公司提交的消防设计文件，仅通过书面文件进行审查，不足以排查实际建设中的安全隐患。而《高层民用建筑设计防火规范》对于消防设计的审查提出明确强制性要求。其中，421明确规定的防火间距为11米，从被告的举证来看，其工作中发现的问题，流于表面，避重就轻，没有将本案争议的消防设计缺陷在工作中发现。故而引起本案争议之讼，有不可推卸的法定职责。综上所述，被告举证的仅证明其履行了部分法定职责，而忽略了更为重要的实地检查行为。造成原告无法消除消防安全隐患，请人民法院确认被告行政行为违法。
被告针对原告的质证意见发表质辩意见称：1、原告说的理由与被告举证的证据没有必然联系。2、被告提供的证据主要是被告已经对长岭县龙佰房地产开发有限公司建设圣世家园小区的行政违法行为进行处罚，并且证明被告对整个工程进行审查，没有发现工程建筑有违法行为。我们都已经履行了职责。3、原告属实反映过，我们没有给予书面答复，但我们领导开会研究派员到实地勘察了，只是口头答复给原告。根据《建设工程消防监督管理规定》第二十五条，只要求我们对图纸进行审查。不存在不履行法定职责的情况。我们没有义务向反映人答复。4、原告所提出的《高层民用建筑设计防火规范》，是规划和设计单位都应遵循的规范。按法律规定，被告只需履行图纸审查，所以原告提出的不作为不成立。
原审法院经审理查明，2014年5月26日，长岭县龙佰房地产开发有限公司建设的圣世家园小区依法到被告处进行消防设计备案，被告依法进行了图纸审查，长岭县龙佰房地产开发有限公司报送的图纸中并没有显示出原告所有的房屋。2014年4月下旬起原告一直向被告反映长岭县龙佰房地产开发有限公司建设的圣世家园小区一号楼与其家房屋消防间距不符合规范，同时还反映长岭县龙佰房地产开发有限公司建设中占用消防通道问题，要求被告进行处理。2014年5月26日，被告在消防设计备案抽查中发现圣世家园小区一号楼建设工程存在问题，并作出长公消设查字（2014）第0001号建设工程消防设计备案检查不合格通知书，通知要求长岭县龙佰房地产开发有限公司停止施工，组织整改后申请复查。2015年7月8日，被告以长岭县龙佰房地产开发有限公司经抽查不合格不停止施工为由，作出长公（消）行罚决字（2015）第0020号行政处罚决定书，决定给予长岭县龙佰房地产开发有限公司责令停止施工，责令停止使用，并处罚款人民币叁万元。并函告长岭县住房和城乡建设局，同时报告长岭县公安局，长岭县公安局作出长公请字【2015】28号关于长岭县圣世家园小区建设工程违反《中华人民共和国消防法》恳请长岭县政府予以解决的请示。
原审法院认为，长岭县公安消防大队是本行政区域内的消防工作实施监督管理的实施者。中华人民共和国公安部《消防监督检查规定》第十七条规定:“公安机关消防机构接到对消防安全违法行为的举报投诉，应当及时处理、登记，并按照《公安机关办理行政案件程序规定》的相关规定处理。”原告向被告投诉长岭县龙佰房地产开发有限公司在长岭县圣世家园小区一号楼建设中占用消防通道和圣世家园小区一号楼与原告家房屋消防间距不符合强制性规范。被告应依法进行核查，处理结果应当及时告知原告。但被告在消防设计备案抽查和后来的检查中对原告投诉的问题均没有明确答复。长岭县龙佰房地产开发有限公司建设的圣世家园小区一号楼已完工，是否占用消防通道情形已消除，故被告应对原告投诉的长岭县圣世家园小区一号楼建设中占用消防通道没有履行法定职责应确认违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”故被告应对原告投诉的长岭县圣世家园小区一号楼与原告家房屋消防间距是否符合强制性规范没有履行法定职责也应确认违法。现经本院2016年第1次审判委员会讨论决定。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条、第七十四条第二款第（三）项、第七十六条和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十条第二款之规定，判决如下：一、确认被告长岭县公安消防大队对原告李庆明投诉的长岭县圣世家园小区一号楼建设中是否占用消防通道没有履行法定职责违法。二、确认被告长岭县公安消防大队对原告李庆明投诉的长岭县圣世家园小区一号楼与原告家房屋消防间距是否符合强制性规范没有履行法定职责违法。三、限被告长岭县公安消防大队对原告李庆明投诉的长岭县圣世家园小区一号楼与原告家房屋消防间距是否符合强制性规范问题于本判决生效之日起按《公安机关办理行政案件程序规定》的规定履行法定职责。
上诉人长岭消防大队上诉称，1、原审法院审理程序违法。原审法院根据李凡江的陈述确定为李庆明的法定代理人参加诉讼导致审理程序违法。2、被上诉人的起诉已经超过了起诉期限，应当裁定驳回起诉。3、原审判决事实认定错误，导致判决结果错误。请求二审法院依法撤销原审判决，保护上诉人合法权益。
被上诉人李庆明辩称，1、因李庆明无行为能力，故法院依法确定其子李凡江为其法定代理人程序合法。2、本案被上诉人的起诉未超过起诉期限。3、原审法院认定事实清楚、适用法律正确，判决结果公正。综上，请求二审法院驳回上诉人的诉讼请求。
本院经审理查明的事实与原审法院认定的事实一致。
本院认为，一、根据中华人民共和国公安部《消防监督检查规定》第十七条规定:“公安机关消防机构接到对消防安全违法行为的举报投诉，应当及时处理、登记，并按照《公安机关办理行政案件程序规定》的相关规定处理。”被上诉人向上诉人投诉长岭县龙佰房地产开发有限公司在长岭县圣世家园小区一号楼建设中占用消防通道和圣世家园小区一号楼与被上诉人家房屋消防间距不符合强制性规范。上诉人应依法进行核查，处理结果应当及时告知被上诉人。但上诉人在消防设计备案抽查和后来的检查中对被上诉人投诉的问题均没有明确答复，系未依法履行其法定职责。故原审法院判决确认上诉人未履行法定职责行为违法，并判令其依法履行并无不当。二、关于上诉人认为被上诉人的起诉已经超过起诉期限的上诉理由，本案中被上诉人的法定代理人自2014年4月下旬起一直向上诉人反映问题并要求给予答复，上诉人一直未予答复，在此情形下，行政不作为仍处于持续状态，被上诉人法定职责的履行仍有其必要性和可行性， 直至2015年7月9日上诉人对长岭县龙佰房地产开发有限公司作出行政处罚决定，故应以此为起算点计算六个月，被上诉人的起诉没有超过起诉期限，上诉人该上诉理由，本院不予支持。三、被上诉人多年处于无意识状态，由其法定代理人出庭符合法律规定。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人长岭消防大队负担。本判决为终审判决。
审判长 刘永学
审判员 刘 洋
审判员 薛静波
二〇一六年四月二十九日
书记员 李克举
