吉林省吉林市中级人民法院
行政判决书
（2015）吉中行初字第47号
原告高明友，男，1954年10月10日生，汉族，农民，住蛟河市。
被告蛟河市人民政府，住所地蛟河市。
法定代表人王荣新，市长。
委托代理人路然，蛟河市法律援助中心副主任。
委托代理人郝艳霞，蛟河市天北镇农村经管站站长。
第三人杨祥，男，1970年4月16日生，汉族，蛟河市广播电视台值班员，住蛟河市。
第三人蛟河市天北镇土顶村民委员会，住所地本村。
法定代表人魏金福，村主任。
委托代理人梁会双，村会计。
原告高明友诉被告蛟河市人民政府（以下简称蛟河市政府）土地承包经营权行政登记一案，于2015年12月1日向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告高明友，被告蛟河市政府委托代理人路然、郝艳霞，第三人杨祥，第三人蛟河市天北镇土顶村民委员会（以下简称土顶村委会）委托代理人梁会双到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2005年7月14日，被告为第三人杨祥发放了编号为254843号农村土地承包经营权证。2015年4月24日，原告经过竞标取得了该地块的承包经营权。原告认为被告为第三人杨祥办理的承包经营权登记侵犯了其合法权益，故起诉到本院。请求撤销被告为杨祥办理的农村土地承包经营权证。
原告高明友诉称：1998年土地调整之前，第三人杨祥为了不承担土地税等费用，将全家8口人的户口全部迁入天北镇，并将全部承包的土地退回村委会。第二轮土地承包初期有两户土地被村委会收回作为机动地，一组组长将其中3.2亩土地承包给了杨祥。2005年杨祥隐瞒了该事实，在新上任的村书记魏金福不知情的情况下，与村里签订了该3.2亩土地承包合同，同时办理了土地承包经营权证。2013年12月，村委会经调查核实，确认了上述事实的存在。2014年8月，村委会以书面通知的形式解除了与杨祥签订的土地承包合同，镇经管站亦将杨祥的经营权证收回。2015年4月27日，原告经竞标与村委会签订了该地的承包合同，并上交了土地承包费2080元。但杨祥却以土地承包经营权证没有撤销为由抢种该地。为此，原告到蛟河市经管总站要求撤销该经营权证,但站长以村委会的通知杨祥没签字不合法为由,拒绝撤销该经营权证。原告认为蛟河市经管总站不撤销该经营权证的理由不成立。1.杨祥不具有承包资格,承包合同已解除,其所持有的土地承包经营权证已失去了存在的合法条件。《农村土地承包法》第五条规定：“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。”杨祥不属本村村民，丧失了承包村集体土地的资格。2.被通知人“签字”，并不是解除合同的法定条件。《合同法》第九十六条规定：“当事人一方依照本法第九十三条第二款、第九十四条规定主张解除合同的，应当通知对方。合同自通知到达对方时解除。对方有异议，可以请求人民法院或者仲裁机构确认解除合同的效力。”根据该规定，解除合同的通知是以通知到达对方为生效条件，而不是以被通知人签字为生效条件。村委会解除合同通知已经当面送达，合同既已解除，杨祥未起诉或申请仲裁是对该通知的认可。3.经管总站不报请撤销杨祥的土地承包经营权证是行政不作为行为。《农村土地承包法》第二十三条规定：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”经管总站是合同的管理机关，并根据合同的效力确认承包经营权。杨祥的承包合同已被村委会依法解除，即失去了继续承包土地的合法依据，因此应撤销该经营权证。经管总站以杨祥没签字为借口拒绝报请撤销该经营权证，没有合法依据是不履行职责的不作为行为。4.《农村土地承包法》第二十五条规定：“国家机关及其工作人员不得利用职权干涉农村土地承包或者变更、解除承包合同。”杨祥隐瞒真实身份，骗签合同的同时，也骗取了国家直补款约7、8千元，村机动地承包款约3万余元，经管总站在将杨祥的经营权证收缴后又长期不予撤销，还将复印件交给其本人，其实质是在包庇纵容杨祥的违法行为。5.侵害了村委会的土地发包权及原告的土地承包权。因为杨祥的经营权证没有及时撤销，致使杨祥手持该证复印件，抢种了原告承包的3.2亩土地和收割了该地的农作物,加剧了农户与农户、农户与村委会之间的矛盾。致使村委会的发包权无法落实，原告的承包权也落空，并遭受了重大经济损失和精神损害。综上，为维护原告和集体的合法权益，请求依法撤销第三人杨祥的《农村土地承包经营权证》。
被告蛟河市政府辩称：一、高明友不具有作为原告的诉讼主体资格。根据《行政诉讼法》的规定和最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。与被诉具体行政行为是否具有法律上的利害关系，是确认公民、法人或者其他组织是否能够成为行政诉讼的原告或者第三人的一个必要条件。也就是说如果没有法律上的利害关系，就不具备法定的原告主体资格。本案中，答辩人为第三人杨祥颁发农村土地承包经营权证的时间是2005年，而被答辩人与村委会签订该地的承包合同是在2015年4月。承包土地行为发生在颁证行为之后，原告无法正常承包该土地并不是答辩人直接造成的。由于颁证行为发生时对原告的权利义务并未产生实际影响，因此答辩人与原告没有法律上的利害关系，原告不具备行政诉讼主体资格。二、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定：村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。根据以上规定，原告也不具备诉讼主体资格。三、农村土地承包经营权证是根据《农村土地承包法》第二十三条规定颁发的。《物权法》第一百二十七条规定,“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立”。因此颁发农村土地承包经营权证的前提条件是农村土地承包经营权合同生效。如果农村土地承包经营权合同没有解除，农村土地承包经营权证是不能撤销的。关于发包方蛟河市天北镇土顶子村民委员会与承包方杨祥签订的农村土地承包合同效力问题属于民事诉讼管辖范围，因此被答辩人直接提起行政诉讼不符合法律规定。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。
第三人杨祥辩称:蛟河市天北镇第一轮土地承包时间是从1981年到1996年，15年期限。到期后在第一轮承包基础上再延长30年。原告所诉争议地本人家庭从第一轮即1981年就开始经营，第二轮又延续承包该地。杨祥作为户主，户口中家庭成员有5人，持有的经营权证是代表家庭成员5人，并非只是本人。杨祥母亲、姐姐户口迁出日期为2001年前后，此前一直是土顶村村民，虽然户口已迁到镇里，但还是依靠这块地生活。杨祥母亲是在第二轮承包后死亡，按照减人不减地的原则，其承包地不因户口迁出或人死亡而减少。蛟河市政府发包给杨祥家庭成员的土地符合法律规定，请求依法驳回原告的诉讼请求。
第三人蛟河市天北镇土顶村民委员会未提交书面答辩材料，当庭表示不承认与杨祥存在合法的土地承包关系。
被告蛟河市政府为证明其行为合法，提交了以下证据:
1.2005年7月14日村里与杨祥签订的土地承包合同。2.1998年10月30日村里与杨祥签订的土地承包合同。3.2005年7月14日农村土地承包经营权证登记申请表。以上证据证明被告发放经营权证行为合法。
原告质证称，对证据1有异议，是杨祥通过非正常程序后补的，不合法。证据2没有关联性。证据3真实性有异议，没有盖村里公章和村负责人签字，合法性有异议。
杨祥对被告提供的证据无异议。
蛟河市天北镇土顶村对被告证据1、2的质证意见同原告，对证据3表示不知情。
原告为证明其主张，提交了以下证据：
1.1997年土顶村一社农业税核定台账，证明1997年杨玉歧在村里有块地，不是现争议地，1998年其户口迁出时地就被村里收回了。2.1998年10月9日蛟河市天北镇政府天北发（1998）34号文件，“全户农转非或户籍迁出的，其承包耕地全部收回，由发包方重新发包。”证明杨祥家已经不符合承包土地的条件了。3.2014年7月25日原村书记王淑兰的证明材料，证明杨祥家在第一轮土地承包后，全家户口迁出，土地被收回等情况。4.2014年7月28日村民魏斌的情况介绍，证明内容同上。5.2015年6月7日土顶村民委员会出具的证明材料，证明2005年杨祥同村里的承包合同是在新任村书记不了解情况下签订的，村里已决定撤销该不合法合同，收回承包地。6.2014年9月10日村里给杨祥的终止土地承包合同通知书,证明村里已依法通知杨祥解除合同，收回土地。7.土顶村委会会议记录，经村民代表开会研究一致同意收回杨祥的承包地。8.2016年2月3日土顶村委会出具的证明材料，证明村里将收回的土地按照招标方式发包给原告。9.承包土地协议，证明内容同证据8。10.收条，证明收到原告交纳的承包费2080元。11.2015年10月8日土顶村委会证明材料，证明收回杨祥土地通知已告知本人，该地已承包给原告。12.直补政策宣传单，证明国家直补对象是农民，杨祥不符合领取直补款的条件。13.2016年3月4日土顶村委会证明一份，证明2015年国家发放的直补款已补给原告。14.杨祥的户籍信息证明一份，证明杨祥已不是本经济组织成员。
被告质证称，对证据2、6、7、10、12、14无异议；其他证据有异议，证明不了原告所要证明的问题。杨祥同意被告的质证意见。土顶村委会对原告提供的证据无异议。
杨祥提供一份《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（1997年），证明其承包争议的土地合法。
原告对杨祥提供证据的真实性无异议，但证明不了杨祥具有合法的承包权。被告和土顶村委会对该证据无异议。
本院经审查认为，原告提供的证据可以作为证明本案相关事实的证据，予以确认。被告提供的证据1、2是两份合同，由于当事人双方对此存在很大争议，其效力需要通过法定的相关程序来确认，在本案中只可以作为证明本案相关事实过程的证据来看待，不能作为证明行政行为合法的证据来确认；被告的证据3未加盖村公章，不具有证明效力，故不予确认。对杨祥提供的证据的真实性予以确认，但证明不了其要证明的主张。
经审理查明：2005年7月14日，被告依据第三人杨祥与土顶村一社签订的农村土地承包合同及农村土地承包经营权证登记申请表，为杨祥发放了编号为254843号农村土地承包经营权证。2015年4月24日，原告通过参加村里的公开竞标活动，取得了该地块的承包经营权，并同村里签订了承包协议，交纳了承包费用。原告认为被告为第三人杨祥办理的承包经营权登记侵犯了其合法权益，故起诉到本院。请求判令撤销被告为杨祥办理的农村土地承包经营权证。另查明，杨祥家户籍自2001年就已经从该村迁出，变成非农业家庭户口，杨祥本人也到蛟河市广播电视台工作，已不属农民身份。第三人土顶村委会认为杨祥户籍早已迁出，全户农转非，已不具备承包本村集体土地的资格，其于2005年通过非正常手段签订的承包合同无效，并于2014年9月经过村民代表会议通过，决定终止同杨祥的土地承包合同，收回承包土地，并向杨祥下达了终止土地承包合同的通知。
本院认为：一、原告高明友通过村里公开竞标，同村里签订了承包协议并交纳了承包费用，实际取得了该地块的承包经营权，与本案涉诉的农村土地承包经营权登记存在法律上的利害关系，其享有作为本案诉讼原告的主体资格。二、《农村土地承包法》第五条规定：“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。”第十八条还规定：“土地承包应当遵循以下原则：（三）承包方案应当按照本法第十二条的规定，依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意；……”。本案中杨祥家的户口早在2001年就已经迁出，其不属于农村集体经济组织成员，根据上述法律规定，其已不具有承包农村土地的主体资格。从被告为杨祥办理经营权证所依据的三份证据看，其中1998年的承包合同从时间上及标注的承包地面积上与被诉经营权证所载明的承包地面积均不相符，故该合同不能作为办理经营权登记的根据；而2005年所签的承包合同及登记申请表，从填写的内容上看，虽然与经营权证上载明的面积一致。但该合同从签订时间上看不属于第二轮农村土地承包的时间，该合同应属于后补签的，从程序上亦未依照上述规定原则履行多数村民代表同意的法定发包程序，故该合同不能作为证明被诉经营权登记行政行为合法的有效证据。另外，登记申请表上也未加盖村委会公章，故也不具有合法的效力。
综上，被告蛟河市政府为杨祥办理的农村土地承包经营权登记及发放经营权证行政行为所依据的主要证据不足，故依法应予撤销。至于涉及有关承包合同的终止、解除及合同的最终效力问题，当事人如有异议可依据相关规定，通过仲裁、民事诉讼等途径予以解决，不属本案行政诉讼审查的范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：
撤销被告蛟河市人民政府于2005年7月4日为杨祥办理的编号为254843号农村土地承包经营权证。
案件受理费50元，由被告蛟河市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于吉林省高级人民法院。
审 判 长 王 静
审 判 员 钱 岩
代理审判员 郭娟娟
二○一六年五月十三日
书 记 员 隋雨桐
