吉林省舒兰市人民法院
行 政 判 决 书
(2014)舒行初字第7号
原告：舒兰市亮甲山乡隆山村十社，住所地舒兰市亮甲山乡隆山村十社。
负责人：邬本祥，社长。
委托代理人：朱影，吉林睿志律师事务所律师。
被告：舒兰市人民政府，住所地舒兰市滨河大街2006号。
法定代表人：李富民，市长。
委托代理人：陈静，舒兰市人民政府法制办公室副主任。
委托代理人：白利军，舒兰市国土资源局法规科科长。
原告舒兰市亮甲山乡隆山村十社以不服被告舒兰市人民政府于2014年3月26日作出的舒政决【2014】1号处理决定为由向本院提起诉讼。本院于2014年9月3日受理后，次日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年10月10日公开开庭审理了本案。原告舒兰市亮甲山乡隆山村十社的负责人邬本祥及其委托代理人朱影、被告舒兰市人民政府的委托代理人陈静、白利军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告舒兰市人民政府于2014年3月26日对隆山村十社与亮甲山乡敬老院土地权属争议案件作出舒政决【2014】1号处理决定，该决定书认定“该14.69公顷争议地所有权确定给亮甲山乡农民集体”。
被告向本院提供了以下其作出被诉具体行政行为的证据、依据：
1、亮甲山公社党委会议记录（1975.10.31），证明将兴隆十社土地划割给经营场5垧林地（即敬老院林场）；
2、土地登记申请书审批表（1988年12月20日），证明征用土地批件，用地面积5589平方米，其中建筑占地965.31平方米；
3、使用土地申请书，证明批准时间为1989年11月4日地为5589平方米，土地状况为耕地、荒地；
4、使用土地协议书，证明1988年12月20日兴隆村4社敬老院，四至清楚，面积为5589平方米；
5、协议书，证明1988年12月20日兴隆4社与敬老院，补偿到位；
6、土地坐落相关图件，证明位置图清楚；
7、朱延庆证实材料，证明1975年7月在兴隆4社土地建敬老院房屋，地确为4社的；
8、对朱建国询问笔录，证明兴隆十社社员入敬老院可以免费；
9、王文选询问笔录，证明1976年建敬老院，使用兴隆4社土地，是荒山，建果园，以后砍了，从1997年发包出去；
10、敬老院与于忠成土地承包合同书，证明四垧旱田地，种农作物至2025年；
11、敬老院与张平广荒山承包合同书，证明包三垧地造林到2029年；
12、吉林市人民政府吉市政复决（2014）10号，证明确认舒政决（2014）1号决定是正确的；
13、《土地管理法》第16条2款，证明单位与单位之间的争议由县级以上人民政府处理；
14、（1995）国土籍字第26号（2010.12.3修正）第21条，证明（1）视为现使用者所有即归亮甲山乡农民集体；（2）县级政府有权根据具体情况确定该宗土地所有权；
15、1999年于忠成收据，证明亮甲山乡将土地发包给敬老院是用于公益事业；
16、2008年收据，证明亮甲山乡将土地发包给敬老院是用于公益事业。
原告舒兰市亮甲山乡隆山村十社诉称，1976年舒兰市亮甲山乡政府建敬老院占用原告土地，现土地被非法发包给我社两户村民。期间原告向乡政府原领导索要土地未果。特别是近几年来多次找市、省、北京等相关部门主张合法权利。2013年5月9日被告作出舒政决【2013】4号决定将争议土地确权给亮甲山乡政府（敬老院），原告提出行政复议，11月25日被告作出舒政决【2013】6号决定，以确权主体不当为由撤销原决定，2014年3月29日吉林市人民政府作出吉市政复决【2014】10号决定，确认被告作出舒政决【2013】4号行政处理决定违法。2014年3月26日被告作出舒政决【2014】1号决定将争议土地确权给亮甲山乡农民集体，原告再次提起行政复议，2014年6月10日吉林市人民政府作出吉市政复决【2014】10号决定维持了舒政决【2014】1号决定。原告对被告作出的舒政决【2014】1号决定不服：一、【2014】1号决定适用依据错误。《确定土地所有权和使用权的若干规定》（【1995】国土（籍）字第26号）第21条规定土地视为现使用者所有，现使用者应为农民集体。但被告查明的事实无论使用者是亮甲山乡政府、亮甲山乡敬老院，还是承包者张平广、孙尚江、于忠成，都不是农民集体。所谓的亮甲山乡农民集体也从未使用过争议土地，那么土地所有权就应归属集体土地的所有者隆山村十社。二、被告既然承认亮甲山乡政府、敬老院占用原告的土地（【2014】1号决定第2页：“经查，1976年亮甲山乡政府建敬老院，当时占用的是兴隆村四社的土地”；“经测量，乡政府建敬老院当时占用兴隆四社土地15.52公顷”等）就应尊重历史事实，把土地确权给原告。使用者没有有权机关批准或同意的文件（0.56公顷国有建设用地除外），也没有对原告进行土地调整和经济赔偿，其土地使用明显缺乏合法性，被告就应注重现实，把土地确权给原告。三、被告将争议土地确权给亮甲山乡农民集体也不具有可操作性，其本质就是被告维持现状，行政不作为。综上，请求人民法院支持原告的诉讼请求：一、撤销被告2014年3月26日作出的舒政决【2014】1号决定，责令被告重新作出具体行政行为；二、本案一切诉讼费用由被告承担。
原告为证明其主张，向本院提供以下证据：
1、王喜庆书面证言；
2、王青山书面证言。
被告舒兰市人民政府辩称，因舒兰市亮甲山隆山村十社诉政府土地确权一案，提出答辩如下：一、政府作出的土地确权决定事实清楚。该宗土地是亮甲山乡（公社）于1976年为建设敬老院而使用的原亮甲山乡（公社）兴隆村（大队）四社的土地，大部分为荒山荒地，是经当时大队同意的，并且协议四社社员老了入敬老院享有不收费入住条件下使用的。敬老院占用土地面积为15.254公顷，其中有0.56公顷已征为国有，其余的仍为集体土地，由乡政府统一经营管理对外发包使用，收费用于乡敬老院福利事业。二、确权决定适用法律正确。敬老院占地是在土地分包到户之前，乡政府统一使用管理已连续使用36年，而且从土地承包合同看时间至2025年，从历史和现实的角度出发仍由乡政府统一管理更符合现状。三、依据相关法律法规规定将该宗土地确权给亮甲山乡农民集体所有是正确的，并且已被吉林市人民政府以吉市政复决（2014）10号行政复议决定书确认。综上，答辩人认为原告告诉无理，应予以驳回。
经庭审质证，本院对以上证据作如下确认：
被告提供的证据1-11、13，原告对其真实性无异议，但认为这些证据没有一项能证明争议土地所有权属于亮甲山乡农民集体，恰恰证明争议土地历史情况，历来属于原告所有。这些证据是使用权的转让过程，不涉及所有权，现在是确权。本院认为，上述共计12份证据，来源合法，内容真实，与本案具有关联性，本院予以确认；被告提供的证据12，原告有异议，认为复议决定错误，本院认为该项证据与本院审查的内容具有一致性，因此本院不予评述；被告提供的证据14，原告有异议，认为适用该法律法规错误，因为整个事件不涉及亮甲山乡集体，无论是所有者、使用者还是敬老院，都不涉及亮甲山乡集体，且行政案件对部门规章只能是参照，不能是依据。本院认为此份证据第21条所载明的内容与本案具有关联性，本院予以确认；被告提供的证据15、16，原告对其真实性无异议，但对证明事项有异议，亮甲山乡无权将土地发包给他人，对被告要证明的事项我不清楚。本院认为，两份收据系因承包本案中争议的部分土地而出具，与本案具有关联性，本院予以确认；原告提供的证据1、2，被告认为不是书写的申请书，再有主张权利一个是社，一个是他们，政府没有收到他们主张权利的申请，所以这个证据不认为是他们主张权利的依据。本院认为，原告提供的两份证据与本案具有关联性，本院予以确认。
经审理查明，1976年，亮甲山乡政府占用原告隆山村十社（原兴隆村四社）土地15.254公顷用来建亮甲山乡敬老院。1988年，该敬老院对其占用的5589平方米土地补办了用地手续，这部分土地性质便转归为国有建设用地，约占地0.56公顷。敬老院建成后，亮甲山乡政府对其余荒山、荒地进行统一经营管理，现将部分农用地承包给于忠诚、张平广耕种，另有0.27公顷土地系集体建设用地。除去已转归国有的0.56公顷土地，原告对仍由亮甲山乡敬老院占有使用的14.69公顷土地有异议，2012年10月8日，原告向被告递交农民集体土地确权申请书，被告于2014年3月26日作出舒政决【2014】1号处理决定，将“该14.69公顷争议地所有权确定给亮甲山乡农民集体”。原告不服，于2014年4月17日向吉林市人民政府申请复议，吉林市人民政府于2014年6月10日作出吉市政复决【2014】10号行政复议决定书，维持了被告的舒政决【2014】1号处理决定。原告遂起诉来院，请求（一）撤销被告2014年3月26日作出的舒政决【2014】1号决定，责令被告重新作出具体行政行为；（二）本案一切诉讼费用由被告承担。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的有关规定，被告舒兰市人民政府作为县一级人民政府，具有对辖区内单位之间土地所有权争议作出处理的法定职权。本案中，对原告与亮甲山乡敬老院有争议的14.69公顷土地，原告与被告一致认可的事实有两点，一是争议的土地在1976年建敬老院之前确实是归属于原告所有的。1988年敬老院补办用地手续后，其中0.56公顷的土地转为国有建设用地，这部分土地无争议；二是自1976年敬老院建成以后，土地一直由亮甲山乡敬老院使用管理至今。因此根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权”，由于截止到被告收讫原告确权申请的日期，亮甲山乡敬老院已连续使用土地36年，故本案的关键就在于自1976年亮甲山乡政府占用原告土地建敬老院以来，原告是否为此主张过权利。根据原告向本院提供的证据来看，1988年和1995年，原告曾向当时分别任亮甲山乡党委书记的王青山与亮甲山乡副乡长的王喜庆主张过要回土地。同时，向被告申请土地确权时，也提供了这两份证据。被告应对两份书证的来源、内容予以调查核实，确定原告是否存在主张权利的事实，进而作出处理决定。因此，被告作出的具体行政行为事实不清、证据不足，违反法定程序，应予撤销。基于此，吉林市人民政府作出的维持原《处理决定》的《行政复议决定书》（吉市政复决【2014】10号）不具有法律意义。原告诉请理由正当，应予支持。综上所述，被告于2014年3月26日作出的舒政决【2014】1号《舒兰市人民政府关于隆山村十社与亮甲山乡敬老院土地权属争议案件行政处理的决定》应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十三条第一款、第六十条第一款之规定，判决如下：
一、撤销被告舒兰市人民政府2014年3月26日作出的舒政决【2014】1号《舒兰市人民政府关于隆山村十社与亮甲山乡敬老院土地权属争议案件行政处理的决定》；
二、被告舒兰市人民政府在本判决生效后60日内重新作出原告与亮甲山乡敬老院有争议的14.69公顷土地的确权决定。
诉讼费100元，由被告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省吉林市中级人民法院。
审 判 长 于忠民
代理审判员 许 梦
人民陪审员 李玉洲
二0一四年十一月十一日
书 记 员 元艺霖
