吉林省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）吉行终168号
上诉人(原审原告)张德华，男，1958年10月9日出生，汉族，农民，住珲春市。
委托代理人韩建业，北京凯诺律师事务所律师。
上诉人(原审原告)杨述进，男，1946年1月25日出生，汉族，农民，住址同上。
委托代理人韩建业，北京凯诺律师事务所律师。
上诉人(原审原告)张景福，男，1940年6月26日出生，汉族，农民，住址同上。
委托代理人韩建业，北京凯诺律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)延边朝鲜族自治州人民政府，住所地延吉市。
法定代表人李景浩，州长。
委托代理人金春浩，延边朝鲜族自治州人民政府法制办公室复议处处长。
委托代理人逄增富，延边朝鲜族自治州人民政府法制办公室工作人员。
上诉人张德华、杨述进、张景福因诉延边朝鲜族自治州人民政府（以下简称州政府）不予受理行政复议一案，不服延边朝鲜族自治州中级人民法院(2015)延中行初字第3号行政判决，上诉至本院。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
张德华等三人起诉的主要理由为：1984年12月8日，张德华等三人取得山林证，承包期限50年。2015年3月23日，通过政府信息公开获知珲春市人民政府于2009年8月14日下发了珲政办发[2009]70号《珲春市人民政府办公室关于废止林业三定划山时期颁发的自留山使用证（山林证）的通知》（以下简称《通知》），将张德华等三人的山林证作废。但该《通知》不属政府规范性文件，属具体行政行为。请求撤销延州行复不字[2015]27号《不予受理行政复议申请决定书》，判令州政府受理复议申请，并承担诉讼费用。
州政府的主要答辩意见为：《通知》不是针对张德华等三人发出的，属于规范性文件，其诉讼请求不能成立，应予以驳回。
一审法院经审查查明：2009年8月14日，珲春市人民政府下发《通知》，主要内容是：为确保集体林权制度改革工作的顺利进行，根据州政府文件精神，结合珲春市集体林权经营现状，经研究决定，除马川子乡特殊情况外，凡是未经市林业主管部门核准登记并换发《林权执照》，目前仍滞留在个人手中的《自留山使用证》（山林证）全部作废。张德华、杨述进、张景福分别持有1984年12月8日原珲春县人民政府下发的山林证，张德华为67.5亩、杨述进为171亩、张景福为84亩，承包期限五十年。
张德华等三人针对该《通知》于2015年4月15日向州政府申请行政复议，州政府于2015年4月16日作出延州行复补字[2015]27号《补正行政复议申请通知书》，告知该《通知》属规范性文件，不属可复议的具体行政行为，如认为行政机关的具体行政行为所依据的规范性文件不合法，可一并提出复议审查申请，或单独提出对规范性文件的审查申请。张德华等三人的委托代理人于2015年4月21日回复州政府，认为珲春市人民政府的《通知》属具体行政行为，不属规范性文件，对州政府的告知未予接受。州政府于2015年4月28日作出延州行复不字[2015]27号《不予受理行政复议申请决定书》，以《通知》不属行政复议范围为由，决定不予受理。
一审法院认为，珲春市人民政府下发的《通知》，系在集体林权制度改革过程中，为规范林权登记，处理历史遗留的林业“三定”时期颁发的自留山使用证（山林证）发布的文件，其针对的对象是历史遗留的林业“三定”时期颁发的相关证件，对确认林权权属不具有直接的执行力，对当事人的权利义务不直接产生法律效力，且该《通知》可反复适用，具备规范性文件对象的普遍性、效力的未来性及规范的反复适用性三个特征。州政府据此不予受理的理由成立。张德华等三人提出的诉讼理由及请求没有事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回张德华、杨述进、张景福的诉讼请求。案件受理费50元及其他诉讼费用，由张德华、杨述进、张景福负担。
张德华等三人上诉的主要理由为，珲春市政府的《通知》属具体行政行为。第一，《通知》所适用的对象范围包括合法持有山林权属证书的村民，对象范围具体特定，具有确定性和特定性，不具有普遍性。第二，《通知》是对先前颁发的山林证作出，不具有效力未来性；第三，《通知》废除了原有的山林证，适用一次就产生法律效力。第四，《通知》是针对山林证废止所作的规定，剥夺了张德华等三人的承包经营权，具有行政执行力和强制力。综上，涉案《通知》不具有规范性文件所具有的适用对象的普遍性、效力的未来性和规范的反复适用性等特征，是政府针对持有集体自留山承包经营权属证书的村民，剥夺其经营权益单方作出的载明具体行政行为的法律文书。请求二审法院撤销一审判决，将本案发回重审或改判，由州政府承担诉讼费。
州政府答辩主要理由为，1.《中华人民共和国行政复议法》第七条第(二)项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为依据县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请。《通知》为珲春市政府所作的规定，属于规范性文件；2.《通知》所指的山林证有多少没有换发并不特定，任何持有山林证没有换发的人都要适用《通知》规定，全部作废，具有普遍适用性和反复适用性。一审判决正确，应予以维持。
本院二审查明的事实与一审法院查明的事实相同。
本院认为，（一）珲春市人民政府所做的《通知》适用对象具有普遍性，且可以反复适用，因此属抽象行政行为，依法不具有可诉性。（二）《通知》为珲春市人民政府处理历史遗留的林业“三定”时期所颁发的文件。该《通知》并没有认定个人持有的《自留山使用证》作废，不具有直接的执行力，对张德华等三人的实体权益亦没有产生直接影响。如政府相关部门作出行政行为将张德华等三人的《山林证》作废，其可对该行政行为提起诉讼的同时，一并请求对《通知》进行审查。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人张德华、杨述进、张景福承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘吉红
代理审判员 杜鹃
代理审判员 吴劲松
二〇一六年五月二十四日
书 记 员 寻 锴
