吉林省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）吉行终364号
上诉人（一审原告）李秀林，男，住乾安县。
委托代理人张国经，北京市中尚律师事务所律师。
委托代理人郭嘉琳，北京市中尚律师事务所实习律师。
被上诉人（一审被告）乾安县人民政府。
法定代表人杜彬，代县长。
委托代理人雷达，乾安县农业局政策法规科科长。
委托代理人王子清，吉林巨石律师事务所律师。
第三人乾安县乾安镇东南村村民委员会。
法定代表人岳军，主任。
委托代理人郭万林，乾安县宇宙法律服务所法律工作者。
李秀林诉乾安县人民政府（以下简称乾安县政府）不履行法定职责一案，不服松原市中级人民法院（2015）松行初字第26号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，于2016年6月23日公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人张国经、郭嘉琳，被上诉人乾安县政府的委托代理人雷达、王子清，第三人乾安县乾安镇东南村村民委员会的委托代理人郭万林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明，乾安县乾安镇东南村是乾安镇所辖的七个村之一。李秀林等人是从1992年开始从各地陆续迁入东南村的村民，迁入后至今以一年一承包、向东南村村民委员会交纳承包款的方式承包耕种东南村南场子土地。不同年份承包土地的面积和价格由东南村村民委员会经民主程序讨论决定。东南村南场子土地原为草原，至1992年经东南村村民委员会陆续拓荒开垦成332公顷左右土地。1997年二轮土地承包时，依据中共乾安县委、乾安县政府《关于第二轮土地承包政策的实施细则》的相关规定，东南村村民委员会未将该部分土地作为第二轮家庭承包土地进行发包。同样依据该《实施细则》第四十五条即“后迁入户经村民委员会批准，由户籍管理部门办理落户的迁入者分给土地（乾安镇除外）；迁入时有不要地协议（书面或口头均可）的按协议办理”的规定，东南村村民委员会认定李秀林等后迁入村民不具备二轮土地承包资格，未与李秀林等后迁入村民签订“家庭承包方式”的二轮土地承包合同。部分村民持有的1998年与东南村村民委员会签订的土地承包合同中没有承包期限、承包人口、承包土地的地势（一、二、三等地的土地等级）、承包土地的位置、四至，不具备“家庭承包方式”的土地承包合同所应有的要件。经东南村原村书记鲍春照、原村主任王全及原乾安镇信用社信贷员蔡学生证实是当年为了贷款需要而签订的购买村机动地的合同，并不是“家庭承包方式”的二轮土地承包合同。2014年9月26日，李秀林等人以“已经以家庭承包经营的形式承包了东南村南场子的土地，取得土地承包经营权。但乾安县政府至今没有发放土地承包经营权证”为由向乾安县政府邮寄了颁发土地承包经营权证申请书。乾安县政府认为李秀林等人的申请不符合法律规定，在法定期限内未作出行政行为。李秀林等人提起行政诉讼，请求判决确认乾安县政府行政不作为的行为违法，责令乾安县政府履行法定职责。依法为李秀林等人颁发相关地块的家庭联产承包方式的土地承包经营权证。
一审法院认为，1.根据 《中华人民共和国农村土地承包法》第三条规定，国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。2.参照《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条、第四条的规定，农民与本集体经济组织（或村委会）签订“家庭承包方式”的农村土地承包合同是县级人民政府为其颁发“家庭承包方式”的土地承包经营权证的事实基础和前提条件。本案中，李秀林未与第三人签订“家庭承包方式”的土地承包合同，在东南村未以“家庭承包方式”实际取得土地承包经营权，李秀林要求乾安县政府为其颁发相关地块的家庭联产承包方式的土地承包经营权证没有事实根据。3.根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条之规定，县级人民政府为农民颁发“家庭承包方式”的土地承包经营权证应按法定程序进行。李秀林直接向乾安县政府邮寄申请要求为其颁发“家庭承包方式”的土地承包经营权证没有法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，一审法院判决驳回原告诉讼请求。
李秀林不服一审判决，向本院提出上诉，请求本院依法改判或发回重审。上诉的主要理由归纳如下：1.法律规定县级政府是颁证主体，上诉人的申请与发包方报批程序无冲突，上诉人向被上诉人直接申请颁发土地承包经营权证有法律依据，一审判决适用法律错误。2.一审法院关于上诉人与第三人东南村村民委员会之间的承包方式为一年一承包、上诉人不具有东南村村民身份等事实认定的主要证据不足。
本院经审理查明，李秀林等人自1992年陆续迁入到乾安县乾安镇东南村，迁入后开始承包耕种东南村南场子土地。2014年9月26日，李秀林向乾安县政府邮寄申请，请求乾安县政府颁发土地承包经营权证。在乾安县政府未予答复的情况下，李秀林向一审法院提起行政诉讼。除上述事实外，一审法院查明的其他事实不属于本案应审查范围，与被诉行政行为合法性审查无直接关联，本院不予确认。
本院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条的规定，农村土地承包经营权登记发证应当顺次经过发包方报送材料、乡（镇）人民政府进行初审、县级以上地方人民政府农业行政主管部门审核等程序，才能报同级人民政府颁发。本案中，在发包方未启动报送程序、相关部门未予审核的情况下，李秀林直接向乾安县政府申请颁证没有法律依据。一审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，本院予以维持。李秀林与东南村村民委员会之间的民事争议可以通过协商、调解、仲裁或诉讼等途径解决。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费由上诉人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 沈海蛟
代理审判员 孔德岩
代理审判员 刘家利
二○一六年六月二十八日
本件与原本核对无异
书 记 员 张春丽
