法定代表人成廷华，系该村村委会主任；
委托代理人罗名双，贵州省都匀市人，住都匀市；
委托代理人潘世均，贵州省都匀市人，住都匀市；
被告都匀市人民政府，住所地：贵州省都匀市文明路63号；
法定代表人刘胜军，系市政府市长；
委托代理人杨永福，系贵州黔峰律师事务所律师。
被告贵州省黔南布依族苗族自治州人民政府，住所地：贵州省都匀市环东中路117号；
法定代表人向红琼，系州政府州长；
委托代理人罗勤琴、朱小华。
第三人都匀市沙包堡办事处茶园村四组；
代表人钱世荣，系都匀市沙包堡办事处茶园村四组组长。
原告都匀市沙包堡办事处龙江村民委员会（以下简称“原告龙江村”）与被告都匀市人民政府（以下简称“市政府”）、被告黔南布依族苗族自治州人民政府（以下简称“州政府”）、第三人都匀市沙包堡办事处茶园村四组（以下简称“第三人茶园村四组”）土地行政裁决争议一案，本院于2016年1月11日受理后，依法向被告送达起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。并依法组成合议庭，于2016年6月2日公开开庭审理了本案。原告龙江村法定代表人成廷华及其委托代理人罗名双、潘世均，被告市政府委托代理人杨永福，被告州政府委托代理人朱小华，第三人茶园村四组代表人钱世荣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年6月23日,都匀市人民政府作出匀府发（2015）13号《都匀市人民政府关于都匀市沙包堡办事处龙江村与茶园村四组边界土地权属争议的处理决定》（以下简称“处理决定”）。龙江村不服申请行政复议。2015年11月30日，州政府作出黔南府行复决字（2015）24号行政复议决定，维持市政府的处理决定。
原告龙江村诉称：首先，第三人提供的都匀县集体山林管理证相互矛盾。第三人提供的第8号《都匀县山林所有证》记载杨家坟土地三幅，面积300亩，而第37号《都匀县集体山林管理证》记载杨家坟土地三幅，面积100亩，两证同一地名面积差距大，不能作为确权划界依据。其次，第三人提供的1954年0300号土地房产所有证，只能代表住房证，不能代表山林证，农村土地承包经营权证也不能代表山林证。2005年11月29日，在第三人强行开挖争议地，且没有得到原告的同意的情形下，被告市政府给第三人颁发的退耕还茶43号林权证违法。1992年签订的土地权属划界协议书系伪造，因为该协议上签字姓名与实际情况不相符，原告方签字应该是时任二组组长陈启明签字，而被告提供的协议书上签字人是本村其他组的组长黄文华签字。第三，《土地权属争议调查处理办法》、《林木林地权属争议处理办法》均规定调解为作出处理决定的前置程序。而在作出《处理决定》前，被告市政府并未组织争议双方进行过调解。原告从未参加过被告组织的调解，也没有发现被告的相关部门来实地调查过。第四，根据原告的调查举证，从成立迎恩公社以来，原告的农户在教花洞22户，陆家大土35户，羊角落洞18户，小冲11户，承包地都有1982年集体山林管理证明确记载。第五，被告的处理决定内容明显不当。该处理决定完全照抄沙包堡办事处草拟的《关于沙包堡办事处龙江村与第三人四组桥头堡边界土地权属争议调解方案》。同时，根据《处理决定》确定的土地权属界线，目前原告的王启明、潘银祥等10多户村民承包经营的土地己划归给第三人所有。对于该部分被划出的土地，原告上述村民都持有1982年农村土地承包经营权证。为此，特提起行政诉讼，请求撤销被告市政府作出的匀府发（2015）13号《都匀市人民政府关于都匀市沙包堡办事处龙江村与茶园村四组边界土地权属争议的处理决定》及撤销被告州政府作出的黔南府行复决字（2015）24号《行政复议决定书》。
为证明其主张，原告向本院提交了以下证据：
1、土地房产所有证，证明：李治清属于原告村民，其土地房产权证上的土地应当属于原告；
2、都匀县山林所有权证，证明：林权证登记四至范围内的土地属于原告；
3、王世平、李明朋、王啟明、陆育珍、李明钧的《都匀市土地使用证》，证明：土地使用证上登记的土地范围是上述农户在耕种使用；
4、山界分界，证明：原告内部分组时曾对“叫花洞”划分；
5、（1994）都行初字第9号判决书，证明：原告与原陆家寨村曾发生过山林土地争议，经法院判决；
6、租用土地合同，证明：原告龙江村曾将合同上载明的土地出租给中药公司；
7、李化景、蔡云的情况说明，证明：李化景、蔡云证明20世纪70年代当时的迎恩区组织在“小冲”组织植树造林，树苗是由龙江村的潘支书提供；
8、匀府发（2005）3号处理决定，证明：都匀市政府在2005年曾处理过争议；
9、沙办报（2011）11号调查处理汇报、争议权属的情况报告，证明：沙包堡镇政府曾向都匀市政府提出过处理意见；
10、土地租用协议，证明：潘发军向王运龙租借土地；
11、龙江村提出的意见书，证明：2005年市政府作出处理决定后，在2011年8月10日收到原告提出的处理意见书，市政府没有进行处理；
12、吴忠清承包土地基本情况登记及明细，证明：原告主张权利的依据；
13、王啟明等十六人的土地使用证，证明：土地使用证上的土地归上述十六人管理使用；
14、都匀县山林所有权证存根，证明：都匀县政府颁发的山林所有权证；
15、山林“三定”登记表，证明：原告主张权利的依据。
16、都匀县集体山林管理证、GPS地图，证明：争议地是属于原告所有。
被告市政府质证意见：对上述证据均无异议。
被告州政府质证意见：1-15号证据质证意见与被告市政府出示该组证据时质证意见一致；16号证据中山林管理证的真实性认可，地图的真实性不认可。
第三人质证意见：1-15号证据质证意见与被告市政府出示该组证据时质证意见一致；16号证据的真实性认可。
被告市政府辩称：其作出的匀府发（2015）13号《都匀市人民政府关于沙包堡办事处龙江村与茶园村四组边界土地权属争议的处理决定》认定事实清楚、证据充分，程序合法，适用法律、法规正确，应予维持。原告的诉讼请求没有事实根据和法律依据，应予驳回。具体理由如下：
一、《处理决定》认定的事实清楚，证据确实充分。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》、《土地权属争议调查处理办法》、《林木林地权属争议处理办法》的有关规定，本权属争议案件的处理应当本着尊重历史，以各个时期确定的权属划界依据，注重现在双方村民在争议地内土地经营管理现状， 结合1954年《土地房产使用证》、20世纪70年代的《都匀县山林所有证》、2005年都匀市人民政府颁发的退耕还林《林权证》和1998年《都匀市农村土地承包经营权证书》、1992年《土地权属划界协议书》的成果综合起来权衡利弊。市政府调处办牵头，多次组织林业局、市国土局、市农工局、沙包堡办事处等部门相关人员联合调查、现场调处，才提出的处理意见。不存在所属依据事实不清、工作粗糙的问题。同时《处理决定》将“杨家坟”权属划给第三人是经过“多证比对”才作出决定。
二、《处理决定》程序合法，其法律效力依法应予确认。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条、第二十条、第二十一条之规定，“农民集体”包含村民小组。在争议地上涉及茶园村四组陆建培、钱来福、钱来贵、钱世德、牛世林、钱时坤、陆育龙、陆祥林、钱时忠农户持有《经营权证书》；钱世怀、牛治邦、陆育龙三农户持有《都匀市土地使用证》；陆建培、钱来福、钱世荣、钱时方、牛世林、钱时坤农户持有《林权证》载明的管理范围，上述权属证书都是合法有效。因此，匀府发（2015）13号《处理决定》作出“其余在此权属界限两侧的农耕地或茶园视为插花地，仍归原耕作的村民或集体继续耕种、管理使用、受益。”该处“插花池”是指有《经营权证书》的农耕地和有《林权证》的退耕还茶茶园，并且四至清楚。因此，《处理决定》并无不当之处。
为证明被诉行政行为的合法性，被告市政府在举证期限内向本院提交了以下证据：
1、都匀县林管字第37号集体山林管理证，证明：争议山林权证登记的四至范围以及所属的单位。
2、匀府林证字（2005）第5600号陆建培、（2005）第5605号钱来福、（2005）5608号钱世荣、（2005）5606号钱时方、（2005）5602号牛世林、（2005）5607号钱时坤林权证，证明：市政府颁发的上述林权证登记四至范围；
3、陆建培、钱来福、钱来贵、钱世德、牛世林、钱时坤、陆育龙、陆祥林、钱时忠《承包经营权证书》，证明：上述农户承包土地的范围以及四至；
4、钱世怀、牛治邦、陆育龙《都匀市土地使用证》，证明：上述农户土地使用证登记的土地是由第三人新民大队经营管理；
5、都匀县林管字第37、38号集体山林管理证，证明：该证记载的四至范围内的土地是由原新民大队第五生产队（现茶园村四组）管理使用；
6、土地房产所有证，证明：钱春明属于第三人村民，其在杨家坟、营上坡田土属于第三人；
7、茂盛汽车倒土场建设项目（占）零星果木补偿公示表，证明：茂盛汽车倒土场项目占用经果林的公示；
8、茂盛汽车倒土场建设项目（占）用土地补偿公示表，证明：茂盛汽车倒土场项目占用土地的公示；
9、租赁荒坡协议，证明协议上租用土地的牛世祥是属于第三人村民，该协议上的土地属于第三人所有；
10、证明，证明：砖厂是在牛世祥“杨家坟”所属土地挖土；
11、都匀县山林所有证，证明：当时都匀县政府颁发给原新民大队第五生产队（现茶园村四组）林地权证；
12、土地房产所有证，证明：李治清属于原告村民组村民，其土地房产权证上的土地应当属于原告；
13、都匀县山林所有权证，证明：林权证登记四至范围内的土地属于原告；
14、王世平、李明朋、王啟明、陆育珍、李明钧的《都匀市土地使用证》，证明：土地使用证上登记的土地范围是上述农户在耕种使用；
15、山界分界，证明：原告内部分组时曾对“叫花洞”土地予以划分；
16、（1994）都行初字第9号判决书，证明：原告与原陆家寨村曾发生过山林土地争议，经法院判决；
17、租用土地合同，证明：原告龙江村曾将合同上载明的土地出租给中药公司；
18、李化景、蔡云的情况说明，证明：李化景、蔡云证明20世纪70年代当时的迎恩区组织在“小冲”组织植树造林，树苗是由龙江村的潘支书提供；
19、匀府发（2005）3号处理决定，证明：都匀市政府在2005年曾处理过争议；
20、沙办报（2011）11号调查处理汇报、争议权属的情况报告，证明：沙包堡镇政府曾向都匀市政府提出过处理意见；
21、土地租用协议，证明：潘发军向王运龙租借土地；
22、龙江村提出的意见书，证明：2005年市政府作出处理决定后，在2011年8月10日收到原告提出的处理意见书，市政府没有进行处理；
23、吴忠清承包土地基本情况登记及明细，证明：原告主张权利的依据；
24、王啟明等十六人的土地使用证，证明：土地使用证上的土地归上述十六人管理使用；
25、都匀县山林所有权证存根，证明：都匀县政府颁发的山林所有权证；
26、山林“三定”登记表，证明：原告主张权利的依据。
原告质证意见：1号本案争议的林地不在这份证据上所标记的范围内；2号证据是2005年市政府给第三人发放的；3号证据真实性无异议，但是在第三人私自开荒的情况下，被告市政府为在原告不知情的情况下颁发；4号证据的真实性无异议，只是上面登记的地名双方称呼不一样；5号证据无异议；6号证据，因为原告没有该地名，无法核实；7、8号证据原告不知道公示表上的补偿是否履行，但是公示表上的土地是属于我方；9号证据真实性无异议，但是证明目的不予认可；10号证据有异议；11号证据真实性有异议，要求出示原件；12、13、14、15号证据无异议；16号证据说明原来沙包堡镇政府的处理决定已经被法院撤销，属于无效；17号证据证明合同上涉及的土地由原告管理使用；18号证据的真实性无异议；19号证据的真实性无异议，合法性不予认可，因为处理决定当时没有通知我方参加；20号证据的真实性、合法性无异议；21号证据中的王运龙是当时原告第五村民组组长，该块土地应当属于原告；22、23、24、25、26号证据无异议。
被告州政府质证意见：1、2、3、4、5、6、9号无异议；7、8号证据补偿公示表不能作为本案依据；10号证据的真实性、合法性及关联性均无异议，证明目的与市政府一致；被告黔南州政府：11号证据与原告提交1982年编号为“12”的证据登记地重叠，只能作为本案参考的依据；12号证据李治清的权属四至范围内的土地管理权归李治清；13号证据说明原告与第三人同时都拥有争议地的所有权证，双方登记有重叠，只能作为本案参考的依据；14号证据的真实性无异议；15号证据的意见与都匀市政府的意见一致；16号证据说明原沙包堡镇政府的处理决定已经被法院撤销，不能作为本案的确权依据；17号证据系原告单方面与案外人签订的合同，不能作为确权的依据；18号反映的植树造林的事实是存在的；19、20、21、22、23、25、26号证据意见与市政府意见一致；24号证据合法性有异议，镇政府没有颁发土地证的权利，应以市政府的盖章为准；
第三人质证意见：1号本案争议地就在这份证据上所标记的范围内；2号证据林权证是按照1992年原陆家寨村与龙江村签订的《土地权属界限协议书》作为依据。3号证据真实性无异议，第三人一直耕种上述土地；4、5、6号证据的真实性无异议；7、8号证据证实土地是第三人的，所以政府才对我方进行补偿，但是补偿款还未收到；9号证据无异议；10号证据，砖厂是在阿堵物管理的土地范围内取土，但是该份明不是其出具；11号证据说明包括杨家坟在内的六幅山属于第三人；12号证据只能证明李治清与我村村民陆树成的土地有接壤；13号证据真实性无异议，但其登记的四至与地理位置需要的进一步核实；14号证据的真实性无异议；15号证据与第三人没有关系；16号证据说明当时沙包堡镇政府的处理决定已经被法院撤销；17号证据合同签订时，作为相邻的村寨我方并不知道；18号证据的合法性与真实性不予认可；19号证据真实性认可，但是该处理决定未被撤销的情况下，被告又作出新的处理决定；20号证据无异议；21号证明只能证明原告在该块土地有插花地；22号证据原告不知道；23号证据真实性无异议，认可原告的插花地；24号证据中，原告认可加盖镇政府公章，没有盖章的不予认可；25号证据林权证我方认可，具体是哪块地不清楚；26号证据真实性无异议，说明原告与我方土地有接壤。
被告州政府辩称: 其作出的黔南府行复决字（2015） 24号行政复议决定书认定事实清楚、证据确凿、程序合法，符合法律法规的规定，请求依法驳回原告的诉讼请求。
关于原告在行政起诉状中提出“第三人提供的第8号《都匀县山林所有证》上记载‘杨家坟’，面积300亩，第37号《都匀县集体山林管理证》记载包括‘杨家坟’在内共3幅，面积共100亩，两证同一地名‘杨家坟’相差亩数差距极大，相互矛盾，不能作为确权划界事实依据”的理由，被告州政府将上述两份证据与原告提供的林权字第012号《都匀县山林所有证存根》中登记的地名“杨家坟”进行核对，发现存在相互穿插、权属重叠情形，遂将上述两份证据作为本案的参考依据，并结合第三人持有的1954年0300号《土地房产所有证》，其证上记载有“杨家坟”，四至清楚，并在争议范围内，综合上述3份证据才将“杨家坟”的权属确权给第三人于法有据，并不只是考虑单一因素，故原告提出的上述理由不成立。
关于原告提出“1954年0300号《土地房产所有证》只能代表住房证，不能代表山林证”的理由，依据《贵州省林地管理条例》第十九条第（一）、（六）项规定，县级以上人民政府依法颁发的山林权证书、土地所有权证、土地使用权证、各级人民政府依法批准使用土地的文件及其他证明林地权属的材料，在原告没有提供证据证明的情况下，第三人持有的1954年0300号《土地房产所有证》依法可以作为本案的证明材料，故原告提出的上述理由不成立。
关于原告提出“2005年11月29日都匀市人民政府颁发给第三人的《林权证》无效”的理由，该《林权证》是都匀市人民政府根据退耕还林现状，颁发给第三人的有效物权凭证，真实有效，在争议地范围内，而原告认为该《林权证》无效并未向有权机关和人民法院提出过异议，亦未提供相应的证据来佐证其提出的理由，故原告提出的上述主张不成立。
为证明被诉行政行为的合法性，被告州政府在举证期限内向本院提交了以下证据：行政复议受理通知书及送达回证、延期通知书及送达回证、决定书送达回证，证明：被告州政府的行政复议程序合法。
被告市政府质证意见：无异议。
原告质证意见：无异议。
第三人质证意见：无异议。
为证明其主张，第三人向本院提交了以下证据：
1、都匀县集体山林管理证存根林管字第37号，证明：争议山林权证登记的四至范围以及所属的单位。
2、匀府林证字（2005）第5600号陆建培、（2005）第5605号钱来福、（2005）5608号钱世荣、（2005）5606号钱时方、（2005）5602号牛世林、（2005）5607号钱时坤林权证，证明：市政府颁发的上述林权证登记四至范围；
3、陆建培、钱来福、钱来贵、钱世德、牛世林、钱时坤、陆育龙、陆祥林、钱时忠《承包经营权证书》，证明：上述农户承包土地的范围以及四至；
4、钱世怀、牛治邦、陆育龙《都匀市土地使用证》，证明：上述农户土地使用证登记的土地是由原新民大队（现茶园村四组）经营管理；
5、都匀县林管字第37、38号集体山林管理证，证明：林权证上标记的土地范围是由原新民大队第五生产队（现茶园村四组）管理使用；
6、土地房产所有证，证明：钱春明属于第三人村民，其在杨家坟、营上坡田土属于第三人；
7、茂盛汽车倒土场建设项目（占）零星果木补偿公示表，证明：茂盛汽车倒土场项目占用经果林的公示；
8、茂盛汽车倒土场建设项目（占）用土地补偿公示表，证明：茂盛汽车倒土场项目占用土地的公示；
9、租赁荒坡协议，证明协议上租用土地的牛世祥是属于第三人村民，该协议上的土地属于第三人所有；
10、证明，证明：砖厂是在牛世祥“杨家坟”所属土地挖土；
11、都匀县山林所有证，证明：当时都匀县政府颁发给原新民大队第五生产队（现茶园村四组）林地权证；
12、土地权属界线协议书及图纸，补充协议，证明：争议地属于第三人所有。
原告质证意见：1-11号证据的质证意见与被告市政府出示该组证据时质证意见一致；对12号证据中的补充协议有异议，界线协议书真实性无异议，图纸上标记的土地不明确，王世强的签字不是其本人签的不予认可。
被告市政府质证意见：1-12号证据均无异议。
被告州政府质证意见：1、2、3、4、5、6、9号无异议；7、8号证据补偿公示表不能作为本案依据；10号证据的真实性、合法性及关联性均无异议，证明目的与市政府一致；被告黔南州政府：11号证据与原告提交1982年编号为“12”的证据登记地重叠，只能作为本案参考的依据；12号证据的真实性无异议。
综合各方当事人举、质证意见及当庭陈述，根据证据规则，本院对各方当事人提供的证据认证如下：
1、原告提交的1-16号证据符合证据真实性和合法性、关联性，本院予以确认；
2、被告市政府提交的1-26号证据符合证据真实性和合法性、关联性，本院予以确认；
3、被告黔南州政府提交的证据符合证据的真实性、合法性和关联性，予以确认；
4、第三人提交的证据1-12号证据符合证据的真实性、合法性和关联性，予以确认。
经审理查明：原告与第三人对“营上坡”、“杨家坟坡北侧”、“叫花洞北侧”等一带土地权属长期存在争议。1992年8月10日，原陆家寨村与龙江村签订《土地权属界线协议》书。1994年1月11日，都匀市沙包堡镇人民政府对争议地一带的山林权属作出《关于陆家寨村桥头组与龙江村山林山界的处理意见》。同年7月26日，都匀市人民法院作出（1994）都行初字第9号行政判决，以村与村之间的山林土地确权应由县级以上人民政府处理为由，撤销该处理意见。2005年，因开发建设征用土地补偿问题再次引发争议。被告市政府于2005年2月作出匀府发(2005)3号《都匀市人民政府关于沙包堡办事处茶园村与龙江村林地权属争议的处理决定》。2013年，都匀市重点建设项目茂盛汽车城在该争议地内征地建倒土场，其中部分茶叶地系双方长期争议地。2015年6月23日，被告市政府作出匀府发（2015）13号《都匀市人民政府关于沙包堡办事处龙江村与茶园村四组边界土地权属争议的处理决定》。决定营上坡西侧至原黔桂铁路没有农耕地的荒坡归茶园村4组所有，营上坡的农耕旱地归龙江村所有，其余插花地保持原状。龙江村不服该处理决定，向州政府提出行政复议申请。2015年11月30日，州政府作出黔南府行复决字（2015）24号行政复议决定书，维持市政府作出的行政行为。龙江村不服，诉至本院，请求撤销州政府作出的黔南府行复决字（2015）24号行政复议决定及市政府作出的匀府发（2015）13号处理决定。
另查明：被告市政府作出的前述处理决定仅叙明原告、第三人各自提交的证据及其对上述证据的分析，未对基本事实予以认定。同时，该处理决定载明“根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》、《土地权属争议调查处理办法》、《林木林地权属争议处理办法》的有关规定,……,经市政府研究，对该权属争议作出以下决定”。另外，上世纪80年代，原都匀市沙包堡镇新民大队变更为原陆家寨村，后变为都匀市沙包堡办事处茶园村。
本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”之规定，本案争议焦点为被告都匀市人民政府及被告黔南州政府各自作出的行政行为是否合法。具体而言，行政机关作出行政行为，应当认定案件事实并有相应的证据证明，而人民法院审理行政案件，需要审查被诉行政行为所认定的事实是否清楚，证据是否充分。本案中，被告市政府作出的处理决定中在叙明原告、第三人各自提交的证据及其对上述证据的分析认定后，在未对基本事实予以认定的情况下，径行做出裁决，存在认定的基本事实不清。同时，行政机关作出行政行为应当明确其适用的具体条款，但本案中被告市政府仅列明所依据的法律规范的名称而没有进一步明确其援引的具体法律条文。因此，被告市政府作出的匀府发（2015）13号处理决定认定事实不清、适用法律、法规错误，应予撤销。另，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条之规定，行政行为存在主要事实不清、证据不足的或适用依据错误等情形，行政复议机关应当撤销该行政行为，本案中，如前所述被告市政府行政行为认定事实不清、适用法律、法规错误，故被告州政府复议维持市政府处理决定的行政复议行为亦属于认定事实不清，应予撤销。因此，原告龙江村诉请撤销本案二被告行政行为的理由部分成立，应予以支持。二被告的辩解理由不能成立，应不予采纳。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条之规定，判决如下 ：
一、撤销被告都匀市人民政府于2015年6月23日作出的匀府发（2015）13号《都匀市人民政府关于都匀市沙包堡办事处龙江村与茶园村四组边界土地权属争议的处理决定》；
二、撤销被告黔南布依族苗族自治州人民政府于2015年11月30日作出的黔南府行复决字（2015）24号《行政复议决定书》；
三、由被告都匀市人民政府在法定期限内对“营上坡”、“杨家坟坡北侧”、“叫花洞北侧”等一带土地权属重新作出行政行为。
一审案件受理费50元，由被告都匀市人民政府承担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于贵州省高级人民法院。
审判长 刘玉冰
审判员 王晓宏
审判员 金长虹
二○一六年六月六日
书记员 程 诚
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