法定代表人李明武，公司董事长。
委托代理人王川，贵州贵达律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）正安县国土资源局。
法定代表人罗信强，正安县国土资源局局长。
被上诉人（原审第三人）正安县人民政府。
法定代表人吴起，正安县人民政府代理县长。
上诉人遵义市兴隆农资有限责任公司（以下简称遵义兴隆农资公司）因土地行政处罚一案，不服遵义市道真仡佬族苗族自治县人民法院（2015）道行初字第04号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现己审理终结。
原审法院经审理查明：因S303省道改造工程建设，需征收原告遵义兴隆农资公司所有的部分国有土地。2012年7月24日原告法定代表人李明武与正安县S303公路改造工程指挥部达成《正安县S303公路改造工程建筑物拆迁补偿协议》，双方就拆迁补偿安置及相关事项达成协议。按协议约定，工程指挥部共计给付原告补偿款1047033元，正安县S303公路改造工程指挥部负责对原告厂房烟囱空地进行平整，并将改线后剩余的老公路路段无偿归原告管理使用。在此期间，原告通过与公司所在地附近村民达成土地有偿转让协议，从村民手中获取位于凤仪镇山峰村沙坝组（地名：王二嘴）的部分集体土地，自2012年10月开始，未经批准在该654.99平方米和724.71平方米的集体土地上动工修建非农建筑设施。2013年3月12日被告在确认原告无合法用地审批手续情况下，当即向原告下达正国土资停字[2013]164号《责令停止违法行为通知书》，责令其立即停止违法行为并听候处理。同年8月27日被告又发现原告在改道后废弃的原S303公路旁平场砌堡坎，被告再次向原告下达正国土资停字[2013]397号《责令停止违法行为通知书》，责令其立即停止违法行为并听候处理。2013年9月27日，被告向原告送达《关于限期提供证据通知书》，限期原告提供新建房屋的土地权属来源依据及土地使用的相关手续，原告未能提供。2013年10月25日，被告委托贵州新天地测绘科技有限公司对原告违反土地利用总体规划占用集体土地修建的两幢建筑设施用地及建筑面积进行勘测，勘测结果于2013年11月1日送达原告。经勘测，原告修建的一幢两层砖混结构的建筑设施用地面积为654.99平方米，建筑面积1156.00平方米，另一幢三层砖混结构的建筑设施用地面积724.71平方米，建筑面积682.93平方米。2013年11月13日，被告向原告送达《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，告知拟作出处罚决定的事实、理由、依据以及享有的陈述、申辩及要求举行听证的权利。2013年12月11日被告依法召开听证会。2014年1月6日，被告作出正国土资行处字[2013]367号《行政处罚决定书》，该决定以原告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，根据该法第七十六条、第八十三条之规定，决定对原告在正安县凤仪镇山峰村沙坝组（地名：王二嘴）未经批准非法占用654.99平方米集体土地上修建的1156.00平方米建筑设施和非法占用724.71平方米集体土地上修建的682.93平方米建筑设施依法处以拆除，并限原告在接到处罚决定书之日起15日内自行拆除，恢复土地原貌。原告不服申请行政复议，遵义市人民政府于2014年8月19日作出遵府行复[2014]40号行政复议决定予以维持。
原审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，被告正安县国土资源局作为正安县人民政府的土地行政主管部门，对该行政区域内有关土地违法行为依法具有查处的职权。同时，被告作为依法设立的行政机关，是一个独立的行政主体，有权以自己的名义作出行政行为并具有独立承担行政法律后果的能力，故正安县国土资源局才是本案适格被告。第三人正安县人民政府作为被告的上级行政机关，对被告的行政行为具有监督职责，其与本案被告对原告作出的行政处罚无法律上的权利义务关系，故不是本行政处罚案的适格主体。关于原告诉讼的主要理由，一是提出征收补偿不到位，土地部分未补偿的问题，因不属本行政诉讼案审理范围，故本案不作评判；二是提出本案的建设行为是经政府有关机构同意并指定地点后建设，经查，该理由证据不充分，本院不予采信；三是被告对同类的被征收人区别对待，执法不公，本院认为，行政处罚的公正性，是指个案中对行为人的处罚要与其违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，而非指对同类违法行为要作出相同的处罚，同时，与原告同类似的被征收人是否有违法用地行为不属本案的审查范围。
对于本案行政处罚的合法性，首先，原告违反土地利用总体规划，未经有权行政机关批准在集体土地上修建非农建筑设施的事实清楚，证据确凿，原告对此也并无异议。其次，被告按照《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国行政处罚法》的程序规定进行查处，充分保障了当事人各项权利的依法行使。再次，被告作出处罚适用的法律与当事人违法行为的事实、性质和情节相对应。综上，原告所诉理由不能成立，本院依法不予采信。被告作出的处罚决定，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。特依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决维持被告正安县国土资源局于2014年1月6日对原告遵义兴隆农资公司作出的正国土资行处字[2013]367号行政处罚决定。案件受理费50元，由原告遵义兴隆农资公司负担。
上诉人遵义兴隆农资公司上诉称：1、上诉人进行建房的依据是《正安县人民政府关于做好303省道改造工程占地拆迁补偿工作的通知》中“拆迁户如需新建房屋，原具备合法建房手续的，宅基地自行调整，并由相关部门按等量变更相关手续”的规定，及《关于S303公路改造占用遵义市兴隆农资有限责任公司土地及处理情况》中明确的“土地征用和建筑物拆除后，需新建的单位和个人，土地自行调整解决，原等面积（土地和建筑）以内的部分费用一律免除，超面积部门需报有关单位审批处理”，上诉人系按照政府文件要求，自行与村民协调获得土地。2、上诉人与S303公路改造指挥部签订的《拆迁补偿协议》中约定“正安县人民政府将公路改线后剩余的老公路路段无偿归上诉人管理使用”，正安县政府将老公路路段交给上诉人使用后没有办理国有土地使用证，所谓返还土地只是空话。3、上诉人在建房前向S303公路指挥部、凤仪镇国土所提交了用地申请，取得了指挥部的同意，并且国土所在现场进行放线、制图后，上诉人才建房；上诉人建房占地面积没有超出指挥部批准的面积。综上，一审法院认定事实不清，否认了上诉人占地建房与政府征地及补偿承诺之间的因果关系，明显不当。请求撤销一审判决，撤销正安县国土资源局作出的正国土资行处字〔2013〕367号《行政处罚决定书》。
被上诉人正安县国土资源局答辩称：1、答辩人没有向上诉人承诺过先建房后办证，即使有人承诺，也因为违反法律规定而无效。2、答辩人对上诉人作出的处罚决定事实清楚，程序合法，适用法律正确。至于上诉人认为自己的土地被征收而没有得到补偿，是另外的法律关系。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持一审判决。
被上诉人正安县人民政府未作答辩。
本院确认一审法院查明的基本案件事实。另查明，2012年10月22日，正安县人民政府303省道改造工程指挥部在上诉人《关于建厂房及住房的申请书》上签署“情况属实，望有关单位酌情处理，办理相关手续”，并加盖了指挥部印章。2013年9月18日，正安县人民政府S303省道改造工程指挥部出具《关于S303公路改造占用遵义市兴隆农资有限责任公司土地及处理情况》，载明“土地征用和建筑物拆迁后，须新建的单位和个人，土地自行调整解决，原等面积（土地和建筑物）以内的部分费用一律免除，超面积部分需报相关单位审批处理”。
本院认为，上诉人对其在集体土地上修建非农建筑设施的事实不持异议。上诉人认为其占用集体土地的行为系经正安县人民政府S303省道改造工程指挥部同意，并经正安县凤仪镇国土所放线、制图许可。但正安县人民政府S303省道改造工程指挥部签署的“情况属实，望有关单位酌情处理，办理相关手续”意见，只是要求有关职能部门作出处理，而上诉人并没有提供相关部门后续的批准手续或土地使用手续，因此上诉人主张其占地行为得到政府相关部门许可的理由不成立。正安县国土资源局以上诉人违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定为由，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、第八十三条的规定对上诉人作出处罚，并无不当。
关于上诉人所持其系根据正安县人民政府S303省道改造工程指挥部《关于S303公路改造占用遵义市兴隆农资有限责任公司土地及处理情况》“自行调整解决”土地的上诉理由，《关于S303公路改造占用遵义市兴隆农资有限责任公司土地及处理情况》没有许可上诉人占用集体土地进行非农建设，并且系在上诉人实际占地之后出具的，上诉人所持该上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
关于上诉人所持正安县人民政府没有向其颁发老公路路段土地使用权证，没有落实《拆迁补偿协议》约定的老公路土地使用权的上诉理由，正安县人民政府是否向上诉人颁发土地使用权证不属于本案审理的范围，上诉人如认为正安县人民政府未履行《拆迁补偿协议》，可依法另行主张权益。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人所持上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人遵义市兴隆农资有限责任公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 朱晓东
代理审判员 冯再军
代理审判员 方兵
二〇一五年九月二十八日
书 记 员 罗银
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