上诉人(原审第三人)周齐华，职业、住址同上。
上诉人(原审第三人)周齐学，族别、职业、住址同上。
上诉人(原审第三人)周齐志，穿青人，职业、住址同上。
上诉人(原审第三人)周齐敏，职业、住址同上。
上诉人(原审第三人)周齐训，族别、职业、住址同上。
上诉人(原审第三人)周齐忠，族别、职业、住址同上。
上诉人(原审第三人)周元礼，族别、职业、住址同上。
上诉人(原审第三人)周元江，穿青人，职业、住址同上。
上诉人(原审第三人)王文英，职业、住址同上。
上诉人(原审第三人)龙育春，族别、职业、住址同上。
上诉人(原审第三人)冯兴芝，族别、职业、住址同上。
诉讼代表人周齐华，住纳雍县。
委托代理人唐明晋（特别授权），贵州典正律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)纳雍县人民政府，住所地：纳雍县雍熙办事处县府街。
法定代表人郑成芳，县长。
委托代理人彭云枫（特别授权）。
委托代理人张孟昕（特别授权）。
被上诉人(原审原告)张以朝，住纳雍县。
被上诉人(原审原告)张以成，族别、职业、住址同上。
被上诉人(原审原告)张以荣，族别、职业、住址同上。
被上诉人(原审原告)张以祥，族别、职业、住址同上。
张以朝等4人诉纳雍县人民政府土地行政处理决定纠纷一案，因上诉人周齐华等12人不服纳雍县人民法院2014年7月25日作出的(2014)黔纳行初字第19号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭对本案进行审理。现已审理终结。
原审法院经审理查明：争议地位于纳雍县董地苗族彝族乡青龙村和尖山村交界处。青龙村叫大树脚，尖山村叫死娃坡。四至界线为：东抵龙德俊土，南抵张以国和刘先达土，西抵龙德贤土，北抵龙德贤家荒山，面积22.5亩。2012年，航瑞高速公路纳雍县董地段修建“九洞天风景旅游区服务站”，决定征用这片土地。该片土地被征用前系尖山村偏坡组村民第三人周齐勇、周齐华、周齐学、周齐志、周齐训、周齐敏、周齐忠、周元礼、周元江、王文英、龙育春、冯兴芝共12户人耕种，各户的四至界线清楚，相互之间无争议。县高速办和董地乡工作组对该片土地进行丈量时，青龙村村民张以朝、张以成、张以荣、张以祥提出异议，认为该片土地使用权应属其四人所有。争议发生后，县、乡工作组主持原告与第三人进行调解处理，双方各执己见，均主张各自对这片土地享有使用权，调解未果。通过做争议双方的思想动员工作，按先丈量、施工，后处理争议的办法解决。因存在争议，土地补偿款至今仍存储于县高速办专户。2013年，周齐勇、周齐华等12人向被告提出土地确权申请，张以朝等4人提出林地确权申请，基于争议的系同一宗地，被告将两案合并处理。被告纳雍县人民政府以“董地乡尖山村委会的证明一份、张以荣持有的《林山草坡使用证》及调查笔录13份为主要证据，以《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；…”的规定作为确权的主要法律依据，于2014年1月6日作出纳府土行确[2014]1号《土地行政确权决定书》，确认“纳雍县董地乡青龙村和尖山村交界处的大树脚的土地使用权由周齐勇、周齐华、王文英、周齐忠、周元礼、周齐训、周元江、冯兴芝、周齐敏、周齐学、周齐志、龙育春十二户人各自所有。”确权决定书对原告张以朝等在行政确权过程中向被告提交的青龙村委会的《证明》一份，张以超的《证明》一份未予提及，确权决定未确认争议的土地在第三人耕种之前属于哪一个村集体所有。原告张以朝等4人2014年1月6日对被告作出纳府土行确[2014]1号《土地行政确权决定书》不服，向毕节市人民政府申请行政复议，毕节市人民政府于2014年4月1日作出毕府行复决字[2014]6号《行政复议决定书》，维持被申请人作出的纳府土行确[2014]1号土地行政确权决定的具体行政行为。四原告不服，向本院提起行政诉讼。
原审法院认为：被告作出的纳府土行确[2014]1号《土地行政确权决定书》，将争议土地使用权确认归第三人周齐勇、周齐华等12户人各自享有，采信的证据是第三人所在的尖山村村委会《证明》、董地乡司法所张青平证言和周齐勇等八位第三人的调查笔录。认为第三人对争议土地管理耕种已超过二十年，四至清楚。原告指认不出各自的土地四至范围，原告张以荣持有的《林山草坡使用证》不能证明争议土地使用权属于原告所有。据此，被告纳雍县人民政府将争议土地使用权确认归第三人周齐勇、周齐华等12户人各自享有。然而，尖山村委会的《证明》系第三人委托代理人唐明晋律师所书写，时任村委会主任、第三人周齐勇所加盖的公章，周齐勇等八位第三人与本案存在利益关系；张青平证言证实争议地，原告方持有《林山草坡使用证》，面积为4亩，第三人管理耕种已超过二十年，张青平证言不能证实争议地的使用权系何方所有。该三组证据在没有其他证据加以佐证的情况下，证据的真实性存在置疑，被告即以该三组证据将争议之地使用权确认归十二名第三人享有，属证据不足。被告在行政确权过程中对原告提交的其所在的青龙村村委会的《证明》和张以超的《证明》，是否采信未加以说明，显属不当。被告在本案行政确权中适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；…”的规定，该规定解决的土地所有权争议问题，而被告行政确权决定中确认的是土地使用权，被告将解决土地所有权规章适用于土地使用权确权，属适用法律法规错误。综上，被告作出的纳府土行确[2014]1号《土地行政确权决定书》认定事实证据不足，适用法律错误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2目“…（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或部分撤销，并可判决被告重新作出具体行政行为：1、主要证据不足的；2、适用法律、法规错误的；”之规定。判决撤销被告纳雍县人民政府2014年1月6日作出的纳府土行确[2014]1号《纳雍县人民政府土地行政确权决定书》，案件受理费50元，由被告纳雍县人民政府负担。
宣判后，上诉人周齐华等12人不服向本院上诉称：纳雍县人民政府做出的处理决定认定事实清楚，证据确凿，原审判决撤销该处理决定错误。处理决定通过走访调查，四至界线清楚，上诉人等十二户村民耕种五六十年无人提出异议，张以朝等四人所持有的《林山草坡使用证》有改动的痕迹，两种不同的墨水书写，没有档案底册等，该证存在造假的嫌疑，被上诉人纳雍县人民政府不予采信是合理合法的。原审认定尖山村委会出具的证明无效显属不当。处理决定适用法律正确，是在确认所有权归尖山村的基础上再确认使用权归上诉人所有，现在尖山村和青龙村已经合并为玉龙村，原审判决撤销处理决定书，又未判决被上诉人重新作出具体行政行为，将导致纠纷无路可走。故请求撤销原判，维持处理决定。
被上诉人纳雍县人民政府、张以朝、张以祥、张以荣、张以成在二审中均未提出答辩。
为了支持自己的主张，各当事人在一审中分别向法院提交以下证据，并经庭质证、认证。
被告纳雍县人民政府向法庭提交的证据有（均系复印件）：1、纳雍县董地苗族彝族乡尖山村民委员会2013年4月25日的《证明》一份1页，证明争议土地自1981土地承包之前都是由周家12户人祖辈开荒耕种至今；2、《林山草坡使用证》一份1页，证明记载内容不规范；3、张青平调查笔录一份1页，证实第三人管理耕种争议土地已超过二十年；4至11号为被告分别对周齐华、周齐学、周齐忠、周齐勇、周齐训、周齐敏、周齐志、周元礼的调查笔录各一份共15页，证明第三人各自耕种土地四至清晰；12至15号为被告分别对张以荣、张以成、张以祥、张以朝的调查笔录各一份共9页，证明原告指认各自土地界线不清。
原告张以朝等四人向法庭提供的证据有（均系复印件）：1、四原告身份证各一份共4页，证明原告主体适格；2、《林山草坡使用证》一份1页，证明原告对争议地享有使用权;3、董地苗族彝族乡青龙村民委员会2013年5月27日的《证明》一份1页，证明争议地承包给原告，权属归原告；4、张以超的《证明》及其身份证各一份共2页，证明争议地承包时，习惯亩和实际面积不一致，争议地承包时由原告承包。
第三人周齐华等十二人向法庭提供的证据（均系复印件）有：1、董地苗族彝族乡尖山村民委员会2013年4月25日出具的《证明》一份1页，证明争议土地属于尖山村民委员会所有；2、3、4号分别为陈德华、龙碧发、陈光中的《林山草坡使用证》各一份共3页，证明《林山草坡使用证》为一户一证，四至界线清楚，文字清晰。
经二审审理查明的事实与原审认定的事实一致。
本院认为，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。在本案件中，被上诉人纳雍县人民政府对争议地进行处理。在处理决定中认定争议地四至界线为：东抵龙德俊土、南抵张以国和刘先达土、西抵龙德贤土、北抵龙德贤家荒山，面积22.5亩。纳雍县人民政府作出的纳府土行确[2014]1号《土地行政确权决定书》，确认“纳雍县董地乡青龙村和尖山村交界处的大树脚的土地使用权由周齐勇、周齐华、王文英、周齐忠、周元礼、周齐训、周元江、冯兴芝、周齐敏、周齐学、周齐志、龙育春十二户人各自所有。”。在调查中认定周齐华、周齐勇、周齐敏、周齐训、周齐志、周元礼、周齐学、周齐忠八户所耕种的土地有明确的四至和面积。却没有认定周元江、王文英、冯兴芝、龙育春四户的四至界线和面积。除了十二户人所耕种的土地外，是否还有荒山存在，是否已经被全部征收，事实不清，证据不足。并且，争议地在两村交界处，争议双方各属于两村村民，争议地的所有权不明确，在处理时应区分所有权和使用权，通知青龙村村民委会和尖山村村民委员会参加，进行一并处理。故，一审法院判决予以撤销并无不当。上诉人上诉所称现在两村已经合并为一个村，一审判决撤销处理决定，未判决被上诉人重新作出具体行政行为，将导致纠纷无路可走。因处理决定被撤销，争议纠纷仍未解决，是否判决被上诉人重新作出具体行政行为，并不影响行政机关依据法律法规重新作出处理，两村是否合并也不影响原处理决定是否正确的认定，只是在重新作出处理时应予以考虑合并的情形。综上，一审判决，认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，上诉人的上诉理由无事实和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人周齐华等十二人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张多周
审 判 员 杨静梅
代理审判员 曹建军
二0一四年十一月十日
书 记 员 郭少华
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