委托代理人(特别授权)聂咏。执业证号15224200810357452
委托代理人(特别授权)潘智慧，女，贵州锐驰律师事务所实习律师。证号：230713012110109
被上诉人（原审被告）纳雍县人民政府。住所地:雍熙街道办事处县府街。
法定代表人郑成芳，县长。
委托代理人刘津宇，男，纳雍县国土资源局法规股副股长。
被上诉人（原审原告）李光顺，住纳雍县。
委托代理人李荔松（特别授权），纳雍县司法局法律工作者。
上诉人李刚不服纳雍县人民法院2014年8月14日所作出的（2014）黔纳行初字第8号行政判决书，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对该案进行审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：原告李光顺和第三人李刚之父李光荣系亲弟兄关系。李光荣、李光顺之母翟思秀在世时，将自己位于厍东关乡梅花街上一栋三格木房平分给李光荣、李光顺，从堂屋中间分断，各得一格半，房屋正面右边归李光顺，左边归李光荣。原告李光顺对自己分得的房屋进行了管理，并出借给邻居陈某某、石艳居住过。1994年6月20日，被告将该整栋房屋占地的使用权办给第三人李刚。即：集建（）字第D01373号《集体土地建设用地使用证》。该《集体土地建设用地使用证》载明：土地使用者李刚，用地面积106.5平方米，四至：前抵公路，后抵耕地，左抵曹德先宅，右抵坟山。用地范围包括了原一栋三格木房全部占地。颁证日期为94年6月20日，实为1994年6月20日。证的编号“（）”内为空白。2012年3月，原告李光顺将属于自己的房屋拆除，准备在这一格半地基上重新建房。动工几天后，李刚出面干预，以自己办有建设用地使用证为由，不准原告李光顺建房。原告李光顺此时才得知第三人李刚持有集建（）字第D01373号《集体土地建设用地使用证》。纠纷发生后，经其家族及乡、村组织多次调解未果。原告李光顺曾于2013年9月6日向本院提起行政诉讼，在审理过程中，被告纳雍县人民政府的委托代理人表示，尽量联系第三人李刚，做其动员工作，争取促使第三人和原告就实体处理达成协议，然后重新办理土地使用证。基于此，原告于2013年11月27日向本院申请撤诉，本院以（2013）黔纳行初字第8号行政裁定书裁定准予原告撤回起诉。原告另行起诉后，本院予以受理。
原审法院认为：原告李光顺和第三人李刚之父李光荣各继承母亲的房屋一格半，宅基地的使用权自然也应李光顺和李光荣各使用一格半。而被告在没有任何证据的情况下，把整栋房屋占地的使用权办证给了第三人李刚，被告的颁证行为属事实不清、证据不足，依法应予撤销。被告辩称本案应属复议前置，适用依据是《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款之规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏…等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”，颁证行为属于行政许可。原告对宅基地使用权颁证行为不服，不适用该法第三十条的规定。依照《中华人民共和国行政许可法》第十二条、第五十三条第四款之规定，土地使用权颁证为特别许可。行政机关违反规定，损害当事人合法权益的，当事人可以申请行政复议或者提起行政诉讼，属于选择性规定。所以，被告认为本案应当复议前置的抗辩理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目“主要证据不足的”之规定。判决撤销被告纳雍县人民政府94年6月20日为第三人李刚颁发的集建（）字第D01373号《集体土地建设用地使用证》；案件受理费50元，证人出庭作证的费用400元，共计450元,由被告纳雍县人民政府负担。
判决后，第三人李刚不服，向本院提起上诉称：原判认定事实错误，房屋是李刚的父亲李光荣退伍时以50元钱从刘德举家买的，当时是茅草房，在1968年才用瓦盖的。在1987年9月16日，李刚、李明海、李明华三兄弟分割时，自己才15岁，是大哥、二哥照顾自己只对两格半房屋进行分割，剩下的两格半留给自己。一审判决撤销颁证属于认定事实错误。本案属于行政复议前置程序，未经过复议而直接起诉，依法应予以驳回。一审法院适用法律错误。请求撤销原判，一、二审诉讼费用由李光顺承担。
被上诉人纳雍县人民政府和李光顺在二审中均未提出答辩。
为了支持自己的主张，原告在一审中，向原审法院提交了如下证据，并经庭审质证、认证。
原告向法庭提供的证据有（均系复印件）：1、集建（）字第D01373号《集体土地建设用地使用证》一份5页，证明第三人通过不正当手段办理此证；2、《关于李明华、李明海、李刚三兄弟继承父母所遗留房子三个半间的分摊的协议》一份1页，证明李刚三兄弟分房子三个半间，不包括李光顺分得的部分；3、梅花村委的《证明》一份1页，证明原房屋李光顺、李光荣各有一半；4、杨友益的《证明》一份1页，证明杨友益当年没有经过调查了解，错把该房占地的使用权证办成李刚一人的名下，并请上级更正。
原告申请证人石某某、陈某某出庭作证，法庭予以准许。
证人石某某证实：房子是李光顺的。我的亲姐石艳给李光顺租房子住过，当时李刚并未干涉，后李光顺家挖地基，李刚才来干涉。
证人陈某某证实：李光顺的母亲给我讲过，房子一半是李光顺的，另一半是李光荣的。李光顺还拿他的房子借给我卖过豆腐干。
被告纳雍县人民政府在一审中未向法院提交证据。
第三人李刚在一审中未向法院提交证据。
经二审审理查明的事实与原审认定的事实一致。
本院认为，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查，并由行政机关承担举证责任。纳雍县人民政府为李刚颁发《集体土地使用证》，被告纳雍县人民政府应当在收到起诉状副本之日起十日内向法庭提交颁证的相关证据，原审被告在一审中未在法定期限内向法庭提交证据，一审法院判决予以撤销并无不当。并且，该地上房屋存在争议，在颁证时也没有充分的证据证明该集体土地系李刚个人所享有，被告的颁证行为属事实不清、主要证据不足，依法应予撤销。上诉人上诉称本案应属复议前置程序，未经过复议而直接起诉，依法应予以驳回。因颁证行为属于行政许可，原告对颁证行为不服，可以选择申请行政复议或者提起行政诉讼。综上，一审判决，事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，上诉人的上诉理由无事实和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人李刚负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张多周
审 判 员 杨静梅
代理审判员 曹建军
二0一四年十一月十日
书 记 员 郭少华
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