原告吴国芳。
共同委托代理人石贵银，系贵州桥城律师事务所律师。
原告三都县三合镇牛场村一组。
代表人凌光辉，系三都县牛场村一组组长。
委托代理人梁元军，系贵州契正律师事务所律师。
被告三都县人民政府。
法定代表人张加春，系三都县人民政府县长。
委托代理人岑忠国。
第三人三都县三合镇牛场村二某某。
代表人曹天福，男，系三都县三合镇牛场村二某某组长。
委托代理人张仁义，系贵州仁义律师事务所律师。
原告肖德英，吴国芳，牛场村一组因不服被告三都县人民政府2014年4月18日作出的三府裁处（2014）1号《关于三合镇牛场村一组与二某某“老碗厂”土地权属争议的处理决定》向黔南州人民政府提出复议申请被复议机关作出复议决定维持后，于2014年10月8日向我院提起行政诉讼，要求撤销三都县人民政府作出的上述处理决定。我院受理后，依法组成合议庭，于11月21日公开开庭进行了审理。原告肖德英、吴国芳及其共同委托代理人石贵银，原告牛场村一组代表人凌光辉及其委托代理人梁元军，被告委托代理人岑忠国，第三人牛场村二某某代表人曹天福及其委托代理人张仁义到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告三都县人民政府于2014年4月18日就原告牛场村一组，肖德英，吴国芳与第三人牛场村二某某争议的“老碗厂”土地权属问题作出三府裁处（2014）1号《关于三合镇牛场村一组与二某某“老碗厂”土地权属争议的处理决定》（以下简称《处理决定》），《处理决定》认定争议地包含“母贤”、“新场”、“祖盆”三个坡。东抵三合镇龙台村二某某山林土地，南抵三合镇姑挂村一组山林土地，西抵三都至荔波S206国道，北面与牛场村二某某的山林土地和龙台村的山林土地接壤，面积200余亩。以第三人牛场村二某某持有的1998年集体《土地承包经营权证书》记载的地名与争议地相符，原告牛场村一组没有证，原告肖德英，吴国芳所持有的证有涂改和增填。对争议地作出：一、争议地“老碗厂”（即：包括“母贤，新场，祖盆”三个连片坡在内除1-8号地块）的山林土地所有权归第三人牛场村二某某集体所有，持有1998年的集体经营权证合法有效。二、1号地的一部分（1-1）使用权归第三人肖德英，其所有权归原告牛场村一组，其余（1-2）土地所有权归第三人牛场村二某某所有。三、3、6号地的使用权归原告吴国芳，其所有权归原告牛场村一组，其余2、4、5、7、8号地所有权归第三人牛场村二某某所有的处理决定。
原告肖德英，吴国芳，牛场村一组共同起诉称，原告肖德英一家从1978年开始陆续在原三都县“老碗厂”的空闲地和废址上开垦耕地，无论是“老碗厂”还是第三人二某某都没有任何异议。直到2011年原告肖德英，吴国芳将自己耕种多年的开垦地租给浙江开发商种植提子后，第三人见有利可图，抢先向被告申请对原告耕种二十多年的耕地进行确权。被告到现场进行勘查后，将原告耕种的土地列为1-8号争议地，将原告耕种多年的1-2、2、5、7、8号地划归第三人所有，但没有明确土地使用权归谁使用。被告的处理决定违背客观事实，适用法律错误。六十年代“三包四固定时”牛场村一组和二某某虽然将田土、山林进行分割，但因现在所争议的荒坡（含原告耕地）历来是一组、二某某和附近村组的祖坟山和放牛坡，所以当时并没有将争议地明确分给哪一个组。1972年三都县建立陶瓷厂，将厂址选在现在争议的“新场坡”。当时建厂的场地都是有主坟和无主坟的荒坡，陶瓷厂每所坟补偿拾元作迁坟和土地补偿费用，因此陶瓷厂占用的土地权属应属于陶瓷厂，不存在借用、征用或占用一组或二某某的土地。陶瓷厂从建厂开始就效益不好，职工工资无法进行正常发放。为维持生计，陶瓷厂职工侯帮奇与其妻肖德英于1978年开荒种2号地，1979年开荒种3号地，1980年陶瓷厂全面关停后，侯帮奇夫妇从1980年至1985年陆续在原陶瓷厂的职工宿舍、伙房、柴火房、猪圈、球场的旧址上开垦出1、5、6、8号地。原告肖德英家从1978年至1985年开垦耕种1、2、3、5、6、8号地至今一组，二某某，牛场村和陶瓷厂都没有异议。7号地是原告肖德英之孙侯正醒用位于后坡的承包地与二某某的唐先会互换来的地块，根本不存在争议，不应列入争议地。4号地是2004年陶瓷厂原来放碗的仓库倒塌以后肖德英开垦耕种的，当时二某某并没有提出异议。三都县陶瓷厂属于独立企业法人，其资产属于企业所有，三都县工信局只是其上级主管部门，在未经清算前，没有权利处置企业任何资产。因此三都县工信局作出的《关于原陶瓷厂土地权属有关问题的说明》决定将陶瓷厂的土地交由三合镇管理是错误的，而三合镇人民政府收到三都县工信局的说明后又将原陶瓷厂地上建筑物交由牛场村委处置，建议土地权属交由牛场村二某某管理也是错误的，他们根本没有考虑到作为陶瓷厂留守职工侯帮奇以及在陶瓷厂的土地上开垦耕种长达二十多年的土地使用人的合法权益。被告认定除原陶瓷厂食堂处周围系申请人开始种植瓜果豆类，其他地块均在1998年左右种植没有事实根据。在80年代第一轮土地承包时因陶瓷厂还存在，所以当时根本不可能将陶瓷厂仍占有土地划归某个村组所有或村民使用。更不可能将陶瓷厂仍占用的土地用家庭联产承包的方式发证给二某某，1998年土地承包经营权是对八十年代家庭承包经营权的延续。根据当时土地延续承包政策的规定，土地所有权不可能再颁发集体土地承包经营权证，二某某所持有的1998年《农村土地承包经营权证书》肯定是事后补填的。所以被告以二某某所持有的1998年的《农村土地承包经营权证书》来认定争议地的土地所有权归二某某是错误的。原告肖德英和吴国芳在三都县陶瓷厂连续开垦耕种的土地已达二十多年，在此期间二某某也没有任何异议。而肖德英和吴国芳是一组成员，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有”的规定，争议的土地所有权应归一组，使用权应归肖德英和吴国芳。为此，特向人民法院提起行政诉讼，请求法院撤销被告的处理决定。
被告三都县人民政府辩称，县工信局、三合镇人民政府是依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条的规定，将原陶瓷厂的土地交由牛场村处置，并建议土地权属交由牛场村二某某管理是正确的。对原企业占用土地权属关系的确认，是根据我国《物权法》第九条及《土地管理法》第十一、十三条的规定，确认土地等不动产权属关系，是法律赋予答辩人的职权。被告认定的“除原陶瓷厂食堂处周围系原告肖德英开始种植瓜果豆类，其他地块均在1998年左右种植”是客观正确的，这不仅有二某某杨胜鹏、王惠荣、曹天福、侯帮义、唐泽远的证词，也有原告一组韦国良、江仁体的证词证实。第三人提供的1998年集体《土地承包经营权证书》是政府为稳定土地使用，是被告对原来未明确承包关系的土地进行确认并颁证，符合颁发程序。也是法律赋予被告的权利。被告作出的三府裁处（2014）1号处理决定事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确，程序合法，内容适当，应予维持。
第三人牛场村二某某述称，争议地“老碗厂”的山林土地所有权和使用权应当归第三人所有。争议地之所以称“老碗厂”是陶瓷厂原址在新场坡脚。其实争议地包含“母贤”、“新场”、“祖盆”三个坡在内，四至界线为：东抵三合镇龙台村二某某山林土地，南抵三合镇姑挂村一组山林土地，西抵三都至荔波S206公路，北面部分土地与牛场村二某某的山林土地和龙台村的山林接壤，面积约200亩。该争议地自1962年第三人与原告一组分队后一直归第三人使用，1982年第三人把“祖盆”坡发包给本组蒙国利、蒙之保等户管理使用，并持有1998年的承包经营权证。其余土地仍由二某某管理使用。第三人持有的1998年集体《土地承包经营权证书》所填写地名母贤、新场、小祖盆，东抵龙台交界、南抵蒙国利山、西抵公路、北抵公路与争议地四至相符，同时与档案局提供的底册也完全吻合，应当是“老碗厂”的权属证明和确权依据。1992年第三人与相邻的龙台村二某某曾为“母贤”、“新场”坡地边界发生争议，土地详查时双方就该土地纠纷达成《土地权属边界协议书》。1993年第三人将母贤承包给石连羽等人经营使用，2001年2月，外来企业在争议地承包开矿，经过村委会办理协议，老板开矿经营，原告均未提出异议。原告的起诉与事实严重不符。原告称三都县陶瓷厂是独立法人企业，其资产属于企业所有，三都县工信局只是其上级主管部门，在未清算前，没有权利处置企业的任何资产。工信局作出的《关于原陶瓷厂土地权属有关问题的说明》，决定将陶瓷厂的土地及土地资产交由三合镇管理是错误的，而三合镇人民政府又将原陶瓷厂土地上建筑交由牛场村村委会处置，建议将土地权属交由牛场村二某某管理使用也是错误的。第三人认为，县工信局，三合镇人民政府是有权处理“老碗厂”的，因为“老碗厂”原是轻工局的下属单位，后轻工局改为现在的工信局，所以工信局处理它下属单位的资产合理合法。县工信局承认“陶瓷厂”使用的土地是申请人的，归还土地是完全正确的，是根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》进行的处置。被告认定除原陶瓷厂食堂周围系原告肖德英开始种植瓜果豆之类，其他地块均在1998年左右种植的事实不仅有二某某杨胜鹏等5人的证词证实，也有一组韦国良、江仁体的证词证实。原告称1978年和1979年开垦2号和3号地是违反客观事实的，那个年代还是“大集体”，根本不允许私人开垦。8号地在1993年前二某某的侯正勇就整理挖好，是侯帮奇去干涉和威胁说是厂里的不给种，过两年后，侯帮奇才去耕种。综上所述，被告三都县人民政府作出的处理决定事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确得当，依法应当维持。
被告三都县人民政府为证明其具体行政行为的合法性，在举证期限内向我院提交了下列证据：
1、第三人牛场村二某某集体1998年土地经营权证，用以证明第三人对争议地有合法依据；2、二某某蒙国基，蒙国利1998年土地经营权证，用以证明二某某对争议地享有权属；3、对杨胜鹏的调查笔录，用以证明争议地归第三人的事实；4、协议书，用以证明1993年石连羽等人与第三人承包争议地的事实；5、三都县工信局关于原县陶瓷厂土地权属情况的说明，证明第三人曾经找工信局处理争议地土地问题的事实；6、三合镇人民政府关于原陶瓷厂占用土地权属问题的处理意见，用以证明争议地权属属于第三人的事实；7、被告对牛场村二某某王惠荣、曹天福、唐泽远的调查笔录，用以证明争议地属于第三人的事实；8、被告对牛场村委韦学用、龙台村一组王惠武、龙台村二某某杨光银、姑挂村一组吴国军的调查笔录，用以证明争议地属于第三人的事实；9、肖德英1992年田土承包合同书，1998年土地经营权证书，吴国芳1998年土地经营权证，土地调查统计表，用以证明原告持有的证与底表不符，有增填的事实；10、被告对蒙恩儒的调查笔录，用以证明原告肖德英、吴国芳耕种的土地没有达到二十年；11、被告从三都县档案局查询牛场村一组和二某某1998年集体经营权证书底表，用以证明一组的山证没有争议地，二某某的山证有争议地的事实；12、被告对聂昌龙的调查笔录，用以证明吴国芳持有的土地经营权证已经涂改的事实。
原告牛场村一组，肖德英，吴国芳为支持其诉讼主张，在举证期限内向我院提交了以下证据：1、一组代表人的职务证明，用以证明凌光辉系一组组长；2、律师调查证明和土地经营权调查统计表，用以证明第三人牛场村二某某集体荒山在土地管理部门没有相应的档案材料，在第一轮承包时没有档案材料，1998年调查统计表与经营权证书的四至不符；3、收条，用以证明第三人的集体土地承包证是2011年补发的，被告以该证作裁决依据错误；4、聂荷鹏、唐先跃、韦国良、侯帮奇、侯帮顶、江仁体的证言，用以证明争议地是牛场村一、二某某共用的集体土地；5、侯加兵等8人共同出具的原告组民在“母贤坡”葬坟情况证明及其图片，用以证明争议地是牛场村一、二某某共同管理的土地的事实；6、凌世勋的土地承包证，用以证明在争议地有一组成员凌世勋承包的土地；7、1992年8月24日买房收据，用以证明原告耕种时间已超过20年；8、田地互换协议，用以证明7号地块不是争议地；9、陆朝惠和侯家良的书面证词，用以证明原告肖德英和吴国芳已耕种争议地块超过20年的事实；10、证人王和平和潘某某的证词，用以证明原告肖德英和吴国芳已耕种争议地块超过20年的事实；11、凌光辉、聂荷鹏、侯帮奇、韦国良、侯帮顶、江仁体的书面联名证词，唐先跃、凌光辉、侯加栋的书面证词，用以证明证明原告肖德英和吴国芳已耕种争议地块超过20年的事实；
第三人牛场村二某某为支持其诉讼主张，在举证期限内向我院提交了下列证据：1、第三人代表人的身份证明，用以证明第三人诉讼主体适格；2、牛场村委会证明，杨秀海书面证词，用以证明争议地属第三人所有和管理的事实。第三人提交的其他证据因与被告提交质证的证据相同而不再另行提交质证。
经庭审质证，原告认为被告提交的1998年《土地经营权证》与档案局调查统计表填写的四至界线不一致，该证不是山林土地所有证而是土地承包证，不能作为权属依据；蒙国利、蒙国基的1998年《农村土地承包经营权证书》填写的是自留山，不在争议范围；杨胜鹏的证词不真实；《协议书》没有承包土地范围，盖章是牛场村委，不能证明土地属于第三人所有；工信局《关于原县陶瓷厂土地权属有关问题说明》没有明确土地的归属，且工信局没有处分争议地的资格；三合镇人民政府《关于原陶瓷厂占用土地权属问题的处理意见》不是决定书；王惠荣等人的证词不真实，证人是二某某的人，与争议地有利害关系；韦学用等三人的证词不真实，证人与第三人有利害关系，不予认可；肖德英1992年《田土承包合同书》、1998年《土地承包经营权证书》，吴国芳1998年《土地承包经营权证书》虽然是补填的，也应有效；蒙恩儒的证词关于房子买卖时间不真实；原告一组和第三人二某某底表有可能存在虚假，不予认可；肖德英和吴国芳土地证底表不是承包证，开荒地不存在档案存底问题；聂昌龙的证词说明原告持有的证是补填和对争议地块耕种超过20年的事实。
被告认为原告提交的收条与本案无关；聂荷鹏、唐先跃、韦国良、侯帮奇、侯帮顶、江仁体与原告有厉害关系，其证词不认可；侯加兵等8人共同出具的原告组民在“母贤坡”葬坟情况证明及其图片不能作为确权依据；凌世勋的土地承包证在行政程序中没有提交，证上记载的地块不在争议地内；田地互换协议原告在行政裁决过程中没有提交，对该证据不予认可；陆朝惠和侯家良的书面证词与事实不符，不认可；证人王和平和潘某某的证词不完全真实，证词不可信；凌光辉、聂荷鹏、侯帮奇、韦国良、侯帮顶、江仁体、唐先跃、凌光辉、侯加栋与争议地有利害关系，证词内容不真实，不予认可。
第三人认为原告提交的律师调查证明不能否定第三人1998年的集体土地证；其余的质证意见与被告的意见基本一致。
原告认为第三人牛场村委会证明，杨秀海证词不真实，不认可。
经审查，本院认为，被告提交的第三人牛场村二某某集体1998年土地经营权证；二某某蒙国基，蒙国利1998年土地经营权证；肖德英1992年田土承包合同书；1998年土地经营权证书；吴国芳1998年土地经营权证；土地调查统计表；土地租赁协议书；三都县工信局关于原县陶瓷厂土地权属情况的说明；三合镇人民政府关于原陶瓷厂占用土地权属问题的处理意见；一组代表人的职务证明；律师调查证明和土地经营权调查统计表；田地互换协议，能够反映本案的基本事实，与本案具有关联性，应作为本案纠纷产生的依据,但不作为被告裁处合法的依据。被告提交的对王惠荣、曹天福、唐泽远、韦学用、王惠武、杨光银、吴国军、蒙恩儒、聂昌龙的调查笔录与原告提交的聂荷鹏、唐先跃、韦国良、侯帮奇、侯帮顶、江仁体、侯加兵、凌光辉、侯加栋、陆朝惠、侯家良、王和平和潘某某以及第三人提交牛场村委会证明，杨秀海的证词相矛盾，不应作为本案的依据。原告提交的收条和凌世勋的土地承包经营权证书与本案没有关联，不应作为本案的依据。
本院根据以上有效证据认定以下事实：
原告牛场村一组，第三人牛场村二某某争议的宗地“老碗厂”含“母贤”、“新场”、“祖盆”三个坡在内，东抵三合镇龙台村二某某山林土地，南抵三合镇姑挂村一组山林土地，西抵三都至荔波S206公路，北面部分土地与牛场村二某某的山林土地和龙台村的山林土地接壤，面积约200亩。牛场村一、二某某原同属一个生产队，1962年后分为两个生产队即现在的牛场村一组和二某某。分队时，耕地和荒山也进行了相应的划分。1972年，三都县陶瓷厂在争议地“新场坡”建立，该厂属集体企业，隶属三都县城镇集体工业联社。1980年陶瓷厂停产，该厂安排职工侯帮奇守厂，侯帮奇的家属肖德英、吴国芳即在该厂废弃的空地上开荒种地，先后开垦出争议地内1,、2、3、4、5、6、8号地。2008年2月10日，侯正醒用其位于唐先惠山林内的地块与唐先惠互换得李贤刚的责任田即争议地内的7号地块，2004年，原三都县经贸局为侯帮奇办理了养老保险手续。原陶瓷厂在建厂时以及建厂后没有办理用地登记手续，2010年下半年至2011年期间，牛场村二某某联名向原经贸局要求收回陶瓷厂土地由该组管理。后三都县工信局决定将陶瓷厂土地及其地上建筑物交由三合镇管理。2013年5月13日，三合镇人民政府作出三合府报（2013）9号《关于原县陶瓷厂占用土地权属问题的处理意见》，建议将原陶瓷厂土地权属交由牛场村二某某管理使用，该厂土地上的建筑物交由牛场村委会处置。2001年2月，第三人牛场村二某某和村委将争议地新场坡租给三都县丰田矿产品开发有限责任公司修建铅锌矿复选厂。2011年，侯帮奇将在原陶瓷厂土地上开垦的地块出租给红提项目方修建临时办公房，第三人与原告发生争议。2013年8月，第三人以原告牛场村一组为被申请人，肖德英，吴国芳为第三人向被告申请对老碗厂的土地权属进行确权申请。被告在确权过程中，第三人向被告提交了第三人集体持有的1998年集体《土地承包经营权证书》和蒙国利、蒙国基持有的1998年《土地承包经营权证书》。原告向被告提交了肖德英1992年《田土承包合同书》和1998年《农村土地经营权证书》，吴国芬1998年《农村土地经营权证书》。2014年4月18日，被告三都县人民政府以第三人提交的1998年集体《土地承包经营权证书》的四至与争议地的四至基本相符，原告提交的《田土承包合同书》、《农村土地经营权证书》有涂改和增填，涂改增填的部分有效。对争议地作出如下的处理决定：一、争议地“老碗厂”（即：包括“母贤，新场，祖盆”三个连片坡在内除1-8号地块）的山林土地所有权归第三人牛场村二某某集体所有，持有1998年的集体经营权证合法有效。二、1号地的一部分（1-1）使用权归第三人肖德英，其所有权归原告牛场村一组，其余（1-2）土地所有权归第三人牛场村二某某所有。三、3、6号地的使用权归原告吴国芳，其所有权归原告牛场村一组，其余2、4、5、7、8号地所有权归第三人牛场村二某某所有的处理决定。原告肖德英，吴国芳，牛场村一组不服，向黔南州人民政府申请复议。2014年9月18日，黔南州人民政府作出黔南府行复决字（2014）19号《行政复议决定书》，维持被告的《处理决定》原告肖德英，吴国芳，牛场村一组不服向我院提起行政诉讼，要求撤销被告三都县人民政府三府裁处（2014）1号《处理决定》。
本院认为，被告三都县人民政府所作出的三府裁处（2014）1号《处理决定》的主要依据是第三人牛场村二某某持有的1998年集体《土地承包经营权证书》。而该证上记载的发包方是牛场村委会，蒙国利、蒙国基1998年《土地承包经营权证书》上记载的发包方也是牛场村委会，不仅如此，被告提交的《土地租赁协议》中的乙方也是二某某和村委会而不单是二某某，这些证据表明牛场村委会与争议地的权属有利害关系。但被告三都县人民政府在裁决过程中没有将牛场村委会作为当事人属程序不当。另外争议地内的7号地块原告是与他人流转所得，被告没有查明该事实属事实认定不清。被告裁决的第三项的后段部分只是将原告肖德英、吴国芳耕种的2、4、5、7、8号地块所有权归第三人所有，没有明确这些地块的使用权人是谁，属裁决不明。综上所述，被告三都县人民政府的裁决程序不当，事实认定不清，部分事项裁决结果不明，应予撤销，原告的诉讼请求符合事实和法律的规定，本院予以支持。依照我国《行政诉讼法》第五十四条第一款第（二）项第3目的规定，判决如下：
撤销被告三都水族自治县人民政府2014年4月18日作出的三府裁处（2014）1号《关于三合镇牛场村一组与二某某“老碗厂”土地权属争议的处理决定》。
本案受理费50元，由被告三都水族自治县人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院。
审 判 长 蒙玉勋
审 判 员 张先武
人民陪审员 杨秀啟
二○一四年十二月二十四
书 记 员 张琳琳
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