委托代理人苟永强、潘林，贵州兴科黄平律师事务所律师。
被告桐梓县人力资源和社会保障局，住所地桐梓县娄山关镇河滨北路。
法定代表人王官忠，局长。
委托代理人李三财。
原告傅广仙诉被告桐梓县人力资源和社会保障局不服劳动保障监察行政处理决定一案，本院于2015年4月17日受理后，依法组成合议庭于2015年5月27日公开开庭审理了本案，原告的委托代理人苟永强和潘林、被告的委托代理人李三财到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告于2015年4月8日作出桐人社监理字[2015]第30号劳动保障监察行政处理决定。被告于2015年4月30日向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据：1.投诉人笔录、投诉书、身份证复印件，证明投诉人向被告反映情况；2.情况报告，证明工人集体向被告反映原告拖欠工资；3.工资拖欠统计表，证明工资拖欠金额；4.讯问笔录，证明原告系宏达纺织公司股东、实际经营者；5.行政处理事先告知书及送达回执，证明被告在作出行政处理决定前给予原告陈述、申辩权利；6.行政处理决定书及送达回执，证明行政行为合法；7.行政处理事先告知书送达及发送图片，8.行政处理决定书及送达发送图片，7-8号证据证明送达程序合法；9.协议，证明原告系宏达纺织公司股东、实际经营者；10.法释〔2013〕3号第四条，证明送达方式符合规定；11.《中华人民共和国劳动法》第五十条、第九十一条，12.《贵州省劳动保障监察条例》第二十六条，11-12号证据证明行政行为合法；13.执法证、监察证、说明。
原告质证认为，对1号证据中的投诉书：李宪春、孙贵林、曾凡露、岳斌、曾凡丽、王小冬、赵祖会、李凤飞、徐啓勇、杜岩、谭监利投诉单位法定代表人更改后未按手印，怀疑不是本人行为；李同、王军、岳斌投诉书中被投诉人是桐梓县高新区，与原告无关；梁大会、朱承学、孙洪宇投诉书中没有被投诉人；孙洪其有询问笔录没有投诉书；李同投诉的法定代表人是兰宣海、赵德富，不是原告。针对询问笔录：李三财分别与周静、罗张勇、周世泽、黄水洪在2015年2月5日17时-18时之间组成三组询问人员，且还在此时段担任罗张勇的书记员，同一个人不可能在同一时段既担任书记员，又与周静、周世泽、黄水洪组成询问人员做笔录。李三财、周静在同一时段、同一地点询问李凤飞、徐啓勇。罗张勇、李三财在同一时段、同一地点询问杜岩、谭监利。朱承学与孙洪宇、李三财、周世泽、黄水洪在同一时间、同一地点询问林俊英、岳斌。周世泽、周晓珣、陈孝华在同一时间、同一地点询问曾凡丽、江朝金、梁大毓、吴洪研、王小冬、阮贵美。周晓珣、冯洁在同一时间、同一地点询问李宪春、梁大会。李三财、周静仅用一分钟为李凤飞做询问笔录，显然违反法定程序。李同、王俊、曾凡露、林俊英、岳斌、陈世林询问笔录都是：把你身的份说一下。对身份证复印件无异议。
对2号证据的真实性、合法性、关联性均有异议。落款是贵州娄山关宏达纺织有限公司全体职工，但并未提供全体职工的人数、花名册，原告不能从该情况报告知晓签名人员是否是宏达纺织公司职工；签名一共有25人，是否宏达公司职工只有25人；署名的人中缺少阮贵美的签名，但是被告却作出包含阮贵美在内的行政行为。
对3号证据的真实性有异议。工资发放应当加盖企业财务章或者人事用章，但此处加盖的是行政章，原告认为不符合相关规定；两份工资表分别是12月和2月，12月工资表中有一项是生活费，但是1月和2月没有该项，原告认为这三份证据相互矛盾；被告并未提供相应的劳动合同佐证双方工资情况，所以原告认为该份证据是捏造的。
对4号证据的真实性有异议。被告提供的证据目录中是询问笔录，证据是讯问笔录。笔录的时间2015年3月24日，此时原告没有被采取任何刑事强制措施，没有被任何司法机关立案调查或侦查，因此不应当使用讯问笔录。笔录第一页明确是对犯罪嫌疑人所做的笔录，但当时原告是没有被任何机关立案侦查、调查的普通公民，是自由的自然人，不是犯罪嫌疑人，不能对其采用讯问。如要调查，只能适用询问笔录。原告认为笔录外在缺乏真实性，内容缺乏合法性。
对5号证据中行政处理事先告知书的真实性无异议，合法性有异议。情况报告中只有25个人的名字，但是该告知书却有26人。权利告知部分中的2个工作日不合理，因为原告远在浙江，距离被告所在地有2000多公里，两天的陈述和申辩时间，不能实现执法为民、依法行政的目的。对于送达回证，是被告方单方面制作，载明4月3日工作人员李三财、曾维荣将该文书送达并张贴在宏达纺织厂，并将张贴图片发送傅广仙手机。备注栏倒数第七行有涂改痕迹、文书的“文”字进行了涂改。李三财与曾维荣签字的时间是2015年4月1日，但是备注栏说明是2015年4月3日张贴。该份送达回证，没有加盖被告的行政印章，故无论外在表现还是内容形式，均不符合证据的要求，因此该份事先告知书并没有依法送达给原告。
对6号证据中的行政处理决定书的真实性无异议，情况报告上没有阮贵美，投诉书上没有孙洪其，但是该行政处理决定书凭空多出1人。该处理决定书的告知部分，告知原告三个月，应该是六个月，故违反法律规定，且告知原告不得停止执行决定。原告已经按照决定书支付处理决定书的金额，原告是依法维护自己的合法权利，同时按照行政机关要求履行行政机关确定的义务，即使义务不合理，所以原告的支付行为不代表认可拖欠工人工资的事实。
7号证据中照片张贴地点不清楚，将该彩信放大后无法进行有效识别，发彩信时间是2015年4月4日，与第五份证据送达回证上载明的2015年4月3日不相符。
8号证据中第一张是处理事先告知书发的彩信，不是行政处理决定书送达图片。第二份是彩信，但彩信内容无法看清，厂区门口张贴的照片，距离太远，无法确认张贴内容。该决定书彩信发送的内容经放大字体后存在部分辨识不清的情况。被告提供的三张决定书张贴的照片，都是远景，对于张贴地点和内容无法识别，也看不清楚厂名。
对9号证据的真实性无异议。该协议乙方是傅广仙和王满波，如果被告以此认定宏达纺织厂的经营者，另一个经营者明显是王满波，王满波应当就拖欠工资承担民事和刑事责任，但被告只对傅广仙作出处罚，原告认为不适当。
对10号证据的真实性无异议，但第四条第二款规定采取张贴方式送达的前提是行为人逃逸，且无法通过家属等方式送达，但本案中傅广仙没有逃逸，能够通过手机联系，在行为人没有逃逸的前提下不适用张贴送达，故被告的送达方式错误。
对11号证据的真实性无异议。但是原告认为不适用于本案，理由在举证时一并说明。
对12号证据的真实性无异议。该条的前提是不具备合法经营资格的对象，但宏达纺织公司是依法登记，具备合法经营资格的单位，原告认为被告法律适用错误。
对于13号证据，根据行政处罚法以及贵州省行政执法管理办法规定，作出处理决定的劳动监察人员应当具有行政执法证。因贵州省人民政府发布的贵州省行政执法管理办法与劳动部发布的关于劳动监察证件发放管理问题的通知属同一位阶、同等效力。但贵州省行政执法证管理办法发布在后，根据新法优于旧法原则和针对本省具体行政执法，所有办案人员必须具有行政执法证才能办案，劳动监察人员应具有行政执法证才是适格的执法人员。被告提交的只有周晓珣具有执法资格，其余人并没有执法资格。劳动监察证可以进行劳动监察，但并不能进行具体处理，作出行政处罚。被告提供的说明，黄水洪和陈孝华只是记录工作，但罗张勇与李三财在2015年2月5日17时-18时，分别对六人进行询问并制作笔录，且六份笔录中担任记录的是李三财，不是罗张勇，即罗张勇不具备执法资格。原告建议将该情况说明收回，否则原告将在下一步中调取该证据并向相关部门反映情况。
原告诉称，1.被告作出桐人社监理字[2015]第30号劳动保障监察行政处理决定书（以下简称决定书）事实认定不清、程序严重违法。被告于2015年4月8日作出该决定书，之前未对该事实认定询问和听取原告的陈述和意见，原告对该决定的作出毫不知情。直到原告好友偶然看到该决定书张贴于公示栏之后才得知此事。被告作出该处理决定前没有询问和通知原告。根据《劳动保障监察条例》第十九条的规定，被告在作出处理决定前应当听取原告的陈述、申辩，但被告在没有通知原告且未听取原告陈述、申辩的情况下，擅自剥夺了原告的合法权利，对原告作出了处理决定，严重违反了法律程序要求。根据《劳动保障监察条例》第十六条规定，被告应当根据法律、法规规定采取调查、检查措施。在查清事实、证据确凿的情况下才能作出处理决定。但被告仅对该事件单方面进行调查和核实，单凭谭监利、李宪春等26位工人的反映，在没有查清事实和掌握主要证据的情况下，作出处理决定，严重违反了上述法律规定。2.原告与谭监利、李宪春等26位工人没有任何劳动用工关系。原告对谭监利、李宪春等26位工人情况一概不知，也没有雇佣过他们进行劳动，更不可能拖欠他们的工资。被告却单方认可他们与原告具有劳动用工关系，并强制性作出处理决定，责令原告支付高达18万多元的工资。被告滥用职权，严重违反我国相关法律规定。综上所述，根据行政诉讼法第七十条规定，被告对原行政行为认定事实不清、主要证据不足，且适用法律、法规错误，违反法定程序，滥用职权。为保护原告的合法权利，遂诉至法院，请依法判决撤销被告于2015年4月8日作出的桐人社监理字[2015]第30号劳动保障监察行政处理决定书，诉讼费由被告承担。
原告提供了以下证据：1.工商公示信息、贵州娄山关宏达纺织公司的公司章程，证明公司的法定代表人是王满波，成立于2014年5月13日，三个自然股东是曾凡俊、曾恩义、王满波，该企业属于有资质的用人单位，傅广仙不是登记股东，也不是实际管理人。2.劳动法第77-79条、第82条、83条，证明所谓的宏达纺织厂的员工不能向被告提供其与宏达纺织公司签订劳动合同的相应文本，且傅广仙未认可该26人与其具有劳动合同关系，因此存在劳动争议。存在劳动争议应当先申请仲裁，劳动关系确认后再确认欠薪的事实及数额，被告才能够据以认定劳动关系以及宏达纺织公司是否有欠薪行为，并对宏达公司及其法定代表人进行处罚，被告越过仲裁程序，程序违法。
被告质证认为，对1号证据的真实性、合法性、关联性均有异议。对2号证据的真实性无异议，但对关联性有异议。根据工资发放花名册以及工人的询问笔录，工资拖欠是不争的事实，工人在作为实际股东的傅广仙等人的管理下进行工作，这些工人与傅广仙有劳动关系也是不争的事实。
被告辩称，1.2015年2月5日，贵州娄山关宏达纺织有限公司（以下简称宏达公司）谭监利等26名工人向被告投诉，称其在该公司做工的2014年12月、2015年1-2月工资遭拖欠。被告接到投诉后，对投诉工人进行调查并制作笔录，通知该公司财务人员核实拖欠工资情况，同时联系公安配合调查。经查，2014年6月起，宏达公司先后招用谭监利、李宪春、岳斌等26名工人分别从事电工、维修、梳棉、配棉工艺、管理等工作。2014年12月起，该公司拖欠上述工人工资。其中2014年12月拖欠92100元、2015年1月拖欠18000元、2015年2月拖欠1549元。具体为谭监利工资18000元、李宪春12000元、岳斌12000元、杜岩11000元、林俊英8000元、阮贵美8000元、孙洪其10893元、朱承学5200元、吴洪研8000元、王小冬4800元、李同8000元、王军6000元、梁大会6000元、梁大毓6000元、曾凡丽6000元、曾凡露6000元、赵祖会6000元、娄雪莲6000元、孙洪宇5000元、陈世林4600元、李凤飞4600元、孙贵林4600元、徐啟勇4600元、章国庆4600元、郑华4928元、江朝金4928元，共计185749元。宏达公司为股份制公司，遵义国盛投资建设有限公司占49%股份，傅广仙、王满波占51%。在公安机关提供的笔录中，傅广仙在回答宏达公司什么时候停工的问题时说“具体时间我记不清楚，有时又说没工资，一直到2014年底，园区的领导兰宣海说王满波把现场观摩会开了后就没有到园区了，没人管理，又没钱运转，准备把娄山关宏达纺织有限公司停了，我听说后就问了一些下面的工人，他们都说都没怎么上班了，这样我才打电话给兰宣海和孙红旗，叫他们不能停，停掉我就死掉了，只要县领导给我条件和政策，这个厂我自己来办，并向娄山关宏达纺织有限公司打了10万元过去发工资，公司支付了19500元的运费，其他的钱怎么用的我不知道。”在该公司无人管理、无钱运转，在高新区要求暂停用工的情况下，傅广仙依然要求工人留下继续工作并愿意支付工人工资，傅广仙是实际经营者。工人投诉后，被告多次通知原告到单位接受调查询问，原告拒不到单位，并非原告所述没有通知原告。被告在依法调查核实的基础上于2015年4月3日依法向原告送达（用工场地张贴并将文书内容以彩信形式发送原告）劳动保障监察行政处理事先告知书。被告已在劳动保障监察行政处理事先告知书中告知了原告陈述和申辩权利，并非原告所述剥夺了原告陈述申辩的权利。2015年4月9日又向原告送达（用工场地张贴并将文书内容以彩信形式发送原告）劳动保障监察行政处理决定书。被告依据《中华人民共和国劳动法》第五十条和第九十一条、《贵州省劳动保障监察条例》第二十六条的规定作出的桐人社监理字[2015]第30号劳动保障监察行政处理决定适用法律正确、证据确凿、认定事实清楚、程序合法。2.谭监利、李宪春等26名工人在宏达公司做工是不争的事实，原告本人已认可。谭监利、李宪春等26名工人是法定劳动年龄阶段的劳动者，接受宏达公司及实际经营者的管理，工资由其发放。原告实际经营管理该公司，与谭监利、李宪春等26名工人之间存在用工关系。综上所述，被告的行政行为适用法律正确、证据确凿、认定事实清楚、程序合法，请依法予以维持。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：1.对被告提供的1号证据中的投诉人笔录，2015年2月5日17时0分至34分，周世泽、李三财与黄水洪询问了曾凡露、岳斌、林俊英，罗张勇、李三财询问了郑华，李三财、周静询问了赵祖会；同日17时20分至45分，周世泽、周晓珣与陈孝华询问了曾凡丽、吴洪研，周晓珣、冯洁询问了李宪春，周晓珣、陈孝华询问了江朝金、梁大毓；同日17时42分至55分，罗张勇、李三财询问了谭监利、杜岩，李三财、周静询问了孙贵林；同日17时45分至50分，周世泽、周晓珣与陈孝华询问了王小冬，周晓珣与陈孝华询问了娄雪莲；同日17时50分至18时4分，周世泽、周晓珣与陈孝华询问了阮贵英，周晓珣、冯洁询问了章国庆；同日17时55分至18时7分，李三财、周静询问了李凤飞、徐啟勇，罗张勇、李三财询问了孙洪宇、朱承学，周世泽、李三财与黄水洪询问了陈世林；因询问时间、询问人、记录人存在重叠或者交叉，故本院对前述询问笔录不予确认。对梁大会、孙洪其的询问笔录真实性予以确认。对投诉书，因梁大毓的投诉书无签名或者捺印，本院对其不予确认；对其余24份投诉书的真实性予以确认，但对其涂改未签名或捺印予以确认部分不予确认。对身份证复印件，因原告对其无异议，且符合相关法律规定，本院对身份证复印件予以确认。2.对被告提供的2-8、13号和原告提供的2号证据真实性予以确认。3.对被告提供的9-12号证据，因原告对其真实性无异议，本院对以上证据的真实性予以确认。4.对原告提供的1号证据中工商公示信息真实性予以确认；对宏达公司章程，因无原件予以核对，故对该证据不予确认。
经审理查明，因接收到谭监利、李宪春、杜岩、林俊英、阮贵美、吴洪研、王小冬、曾凡丽、曾凡露、赵祖会、娄雪莲、孙贵林、陈世林、李凤飞、徐啟勇、章国庆、郑华、江朝金投诉贵州娄山关宏达纺织有限公司（以下简称宏达公司）拖欠其工资的投诉书，岳斌、李同、王军投诉桐梓县娄山关高新区拖欠其工资的投诉书，朱承学、梁大会、孙洪宇投诉付广仙拖欠其工资的投诉书，被告对前述投诉人、孙洪其、梁大毓进行了询问，收集了身份证复印件，但被告提交的询问笔录的询问时间、询问人、记录人存在重叠或者交叉。被告收集了宏达公司员工2014年12月、2015年1-2月工资发放表，桐梓县公安局对傅广仙的讯问笔录，遵义国盛投资建设有限公司与付广仙、王满波就宏达公司相关事宜的协议，于2015年4月1日作出桐人社监告字[2015]第30号劳动保障监察行政处理事先告知书，于同月3日张贴于宏达公司厂区，并将张贴照片以彩信方式发送给原告。据此，被告认定原告拖欠谭监利工资18000元、李宪春12000元、岳斌12000元、杜岩11000元、林俊英8000元、阮贵美8000元、孙洪其10893元、朱承学5200元、吴洪研8000元、王小冬4800元、李同8000元、王军6000元、梁大会6000元、梁大毓6000元、曾凡丽6000元、曾凡露6000元、赵祖会6000元、娄雪莲6000元、孙洪宇5000元、陈世林4600元、李凤飞4600元、孙贵林4600元、徐啟勇4600元、章国庆4600元、郑华4928元、江朝金4928元，以上共计185749元；被告以原告的行为违反了《中华人民共和国劳动法》第五十条为由，根据《中华人民共和国劳动法》第九十一条第（一）项、《贵州省劳动保障监察条例》第二十六条的规定，于2015年4月8日作出桐人社监理字[2015]第30号劳动保障监察行政处理决定书，责令原告于两日内足额支付前述185749元；并于同月9日将该决定书张贴于宏达公司厂区，并将张贴照片以彩信方式发送给原告。原告不服，诉至本院，要求判如所请。
另查明，宏达公司属于有限责任公司，法定代表人系王满波，自然人股东有曾凡俊、曾恩义、王满波三人。
本院认为，根据《贵州省劳动保障监察条例》第四条第一款：“县级以上人民政府人力资源和社会保障行政部门负责本行政区域内的劳动保障监察工作。”的规定，被告有权作出被诉行政处理决定。本案争议的焦点是被告以原告个人作为行政相对人作出被诉行政处理决定事实是否清楚、程序是否合法、适用法律法规是否正确。被告为此提供了桐梓县公安局对原告的讯问笔录和遵义国盛投资建设有限公司与付广仙、王满波就宏达公司相关事宜的协议，拟证明原告系宏达公司股东、实际经营者，符合《贵州省劳动保障监察条例》第二十六条：“对不具备合法经营资格有劳动用工行为的，人力资源和社会保障行政部门应当对出资人、实际经营者实施劳动保障监察”作出劳动保障监察行政处理决定的规定。根据原告提供的工商公示信息，宏达公司是依法登记的有限责任公司；根据被告提供的前述证据，也不能证明宏达公司不具备合法经营资格，故被告根据《贵州省劳动保障监察条例》第二十六条作出被诉行政处理决定属于适用法律、法规错误。根据被告提供的投诉书，只有朱承学、梁大会、孙洪宇三人投诉付广仙拖欠其工资，其余人员分别投诉了宏达公司或者桐梓县娄山关高新区；在被告对投诉人员的询问中，除李宪春、阮贵美、孙洪其、梁大毓、娄雪莲、章国庆、江朝金外，其余人员均陈述是宏达公司未按时发放工资；且以上询问笔录的询问时间、询问人、记录人存在重叠或者交叉，故被告据以作出被诉行政处理决定的主要证据不足、事实不清、程序违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；”的规定，被告作出的劳动保障监察行政处理决定应予撤销。综上所述，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：
撤销被告桐梓县人力资源和社会保障局于2015年4月8日作出的桐人社监理字[2015]第30号劳动保障监察行政处理决定。
案件受理费50元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。
审 判 长 彭 兰 娟
审 判 员 姚 宏 图
人民陪审员 吴 大 霞
二○一五年七月六日
书 记 员 田甜（代）
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