法定代表人余明州，该局局长。
委托代理人胡龙，贵州与力律师事务所律师。
被上诉人周世会
委托代理人苏以坤
委托代理人屠金伟，贵州崇遵律师事务所律师。
一审被告桐梓县人民政府。
法定代表人冉贤俊，该县县长。
委托代理人令狐飞。
上诉人桐梓县城镇综合执法局因强制拆除确认违法一案，不服遵义市汇川区人民法院（2014）汇行初字第14号行政判决，向本院提出上诉。在上诉过程中，被上诉人徐登国因病去逝，其妻周世会表示愿意继续行使其权利和义务，进行诉讼。本院受理后依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
一审法院经审理查明：2011年8月，原告以拆房建房为由与案外人苏以坤（即徐登国委托代理人）达成协议，由苏以坤出资在原告原宅基地上修建房屋，约定修建好房屋后，徐登国不要房屋，由苏以坤补偿徐登国现金5万元。达成协议后，案外人苏以坤与徐登国将原告房屋拆除，并开始重新修建地基，地基修好后被相关职能部门叫停一直停工。2013年5月8日，原告徐登国向桐梓县国土局申请获得了180平方米的农村宅基地使用权。后苏以坤恢复修建房屋，与原告之父徐明德取得的宅基地使用权面积联建，房屋实际占地面积672平方米，已修建三层，2013年7月30日，桐梓县环境保护局向桐梓县城镇管理行政执法大队去函，请求对位于桐梓县天门河水库一级保护区内（桐梓县茅石镇龙会村张家沟组）苏以坤、徐明德等户修建的建筑物依法予以查处。同年8月10日，桐梓县城镇管理行政执法大队以苏以坤未取得建设工程规划许可证修建住房为由立案进行调查，并于当日向徐明德、苏以坤下达了限期拆除决定书，限定在收到决定书之日起7日内自行拆除违法修建的建筑物。8月19日，桐梓县城镇综合执法局下达行政强制拆除决定书，决定将于2013年8月22日对原告违法修建的建筑物依法实施强制拆除，8月22日，被告桐梓县城镇综合执法局对原告修建的建筑物实施了强制拆除，原告对被告桐梓县城镇综合执法局实施强制拆除的行为不服，同时认为强制拆除行为主体是人民政府，因此，遂对两被告提起行政诉讼。
一审法院认为：根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条“国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”之规定，桐梓县的城乡规划管理工作由桐梓县城乡规划主管部门负责，该局2013年8月19日下达的行强拆决字[2013]第0819号《行政强制拆除决定书》，以及8月22日实施的强制拆除，均为桐梓县城镇综合执法局行使其职权的行为，桐梓县人民政府不是作出具体行政行为的行政机关，因此不能作为本案被告。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条之规定，对原告起诉被告桐梓县人民政府的诉讼请求依法应予以驳回。对本案中被告桐梓县城镇综合执法局强制拆除原告房屋的行为，原审法院认为，桐梓县城镇综合执法局在对原告的房屋进行强制拆除时，未严格按照法定程序履职，案件办理过程中仅有立案审批表、调查笔录、《限期拆除通知书》、《强制拆除决定书》，按照行政处罚的程序，在对相对人作出处罚决定时应当对现场进行勘查，并向相对人送达行政处罚听证告知书及处罚告知书，应当留足相对人的陈述和申辩时间，在案件调查结束后，应当形成案件终结报告，并经单位集体讨论，最后对案件处理结果进行审批。但本案中，被告桐梓县城镇综合执法局没有按前述法定程序作出行政处罚。故被告桐梓县城镇综合执法局向原告下达《限期拆除决定书》的程序严重违法。原告徐登国与苏以坤达成联建协议，在原宅基地上拆房建房，后获得农村宅基地使用权，原告徐登国建房居住已经取得合法手续，但在建设过程中超面积占地修建，违反《中华人民共和国城乡规划法》的规定，理应受到处罚。被告在打击违法建筑的同时也应当保护行政相对人的合法权益，在强制拆除过程中，对于超面积修建的违法建筑应当予以拆除，对于已经取得农村宅基地使用权的合法部分应当予以保护，但实际上被告已经将原告修建的整个建筑物全部拆除，未区分合法部分与违法部分，被告桐梓县城镇综合执法局实施的行政强制拆除行为已经损害了原告徐登国的合法权益，理应确认违法。为此，为保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督和支持行政机关依法行政，依据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条“有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：……（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。”和第五十七条第二款“有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决……（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……”之规定，并经审判委员会讨论，判决：一、驳回原告徐登国请求确认被告桐梓县人民政府对其房屋实施行政强制拆除行为违法的诉讼请求；二、确认被告桐梓县城镇综合执法局对原告徐登国房屋实施的行政强制拆除行为违法。案件受理费50元由被告桐梓县城镇综合执法局承担。
宣判后，桐梓县城镇综合执法局不服一审判决，向本院提出上诉，请求：一、依法撤销汇川区人民法院（2014）汇行初字第14号行政判决，二、依法改判驳回被上诉人徐登国的起诉。上诉人认为一审判决查明事实清楚却认定错误，适用法律错误，其理由为：一、一审法院行政判决查明的事实是非常清楚的。即桐梓县城镇管理局行政执法大队拆除的是案外人苏以坤利用徐明德和徐登国的宅基地使用证出资修建的龙屯庄园，徐登国的原房屋在2011年由苏以坤拆除，根据苏以坤和徐登国的协议，由苏以坤出资在其宅基地上修建房屋，修建好后，徐登国不要房屋，由苏以坤补偿徐登国现金5万元。苏以坤以徐登国和徐明德的宅基地修建房屋，实际占地672平方米，已修建三层，桐梓县城镇综合执法局行政执法大队以苏以坤未取得建设工程规划许可修建住房为由立案进行调查，并于2013年8月19日向徐明德和苏以坤下达了行政强制拆除决定书，并于8月22日实施了行政拆除，上诉人对一审判决查明的事实完全无异议。二、一审判决对事实的认定与查明的事实严重错误。（一）、认定“桐梓县城镇综合执法局在对被上诉人的房屋进行拆除”严重错误，判决书已经查明被拆除的房屋是案外人苏以坤出资修建的龙屯庄园，而徐登国与苏以坤之间就是一个5万元的民事债务关系，而且是属于非法转让宅基地使用权的不合法的债务关系，徐登国并不享有苏以坤修建的龙屯庄园房屋的所有权和使用权，一审法院将苏以坤修建的龙屯庄园认定为被上诉人的房屋系严重错误；（二）、认定上诉人未严格按照法定程序履职错误，桐梓县城镇管理局行政执法大队是向徐明德和苏以坤下达行政处罚并实施的强制拆除，并没有对徐登国进行任何处罚，更没有对徐登国实施任何强制拆除。因此对徐登国而言，根本就不存在未严格按照法定程序履职的问题；（三）、一审判决将宅基地使用权与宅基地上修建的违法建筑物混同错误，徐登国获得了宅基地用地通知，其应享有宅基地使用权，但其已经将其宅基地使用权以5万元非法转让给苏以坤，其已经不再享有宅基地使用权，更没有龙屯庄园房屋的使用权和所有权。一审判决将案外人苏以坤修建的占地672平方米的龙屯庄园认定为“徐登国建房居住已经取得合法手续，但在建设过程中超面积占地修建”，严重混淆所被拆除房屋的修建主体；（四）、一审判决认定拆除的违法建筑物有合法部分错误，被拆除房屋是案外人苏以坤出资修建的占地672平米的龙屯庄园，一审判决认定“未区分合法建筑与违法建筑”，但又没有明确合法部分是哪部分，徐登国享有龙屯庄园多少平方米的房屋，就认定损害了徐登国的合法权益纯属是不明不白。综上，上诉人拆除的违法建筑物不是徐登国出资修建的，也没有对徐登国进行行政处罚。被上诉人与上诉人的行政执法行为之间没有利害关系，徐登国没有行政主体资格，一审法院无视查明的事实，将案外人出资修建的违法建筑与自建住房混同严重错误，请二审法院改判，并驳回被上诉人的起诉。
被上诉人周世会未提交书面答辩意见。
桐梓县人民政府答辩认为汇川区人民法院（2014）汇行初字第14号行政判决查明的事实清楚却认定错误，适用法律错误。理由为：1、判决书已经查明被拆除的房屋是案外人苏以坤出资修建的龙屯庄园，而徐登国与苏以坤之间就是一个5万元的民事债务关系，而且是属于非法转让宅基地使用权的不合法的债务关系，徐登国并不享有苏以坤修建的龙屯庄园所有权和使用权；2、桐梓县城镇综合执法局拆除的违法建筑物不是徐登国出资修建的，也没有对徐登国进行行政处罚，被上诉人与上诉人的行政执法之间没有利害关系，徐登国没有行政主体资格，二审法院应依法改判，并驳回被上诉人的起诉。
各方当事人提交的证据已随案移送本院。
经审查，一审法院对证据的认定符合法律规定，本院依法予以确认。本院查明的案件事实与一审法院相同。本院另查明2013年8月10日，桐梓县城镇综合执法局作出行拆决字【2013】第078号《限期拆除决定书》，以徐明德、苏以坤未经批准在桐梓县茅石镇龙会村张家沟组擅自联建乡村旅馆，其行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，限其七日内自行拆除违法修建的建筑物（构筑物）。逾期不拆除的，依法强制拆除。2013年8月19日，桐梓县城镇综合执法局作出行强拆决字【2013】第0819号《行政强制拆除决定书》，以苏以坤、徐明德未经批准在桐梓县茅石镇龙会村张家沟组利用徐明德、徐登国拆房建房的名义擅自修建乡村旅馆，占地面积672平方米，层高为三层，违法建筑面积2016平方米，其行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，已于2013年8月10日送达了行拆决字【2013】第078号《限期拆除决定书》，当事人未自行拆除，依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条之规定，决定于2013年8月22日对违法修建的建筑物（构筑物）依法实施强制拆除。
本院认为，本案的争议焦点为桐梓县城镇综合执法局行政强制拆除房屋的行为是否合法。
从程序上看，本案是徐登国、徐明德父子取得合法的宅基地使用手续后，与苏以坤达成房屋联建协议，由徐登国、徐明德父子提供土地，由苏以坤出资共同建房，因此，违法建筑的产生是徐登国、徐明德、苏以坤三方共同导致的结果。桐梓县城镇综合执法局作出的《限期拆除决定》和《行政强制拆除决定》均只针对徐明德和苏以坤进行处罚，存在遗漏被处罚人，所作出的《限期拆除决定》和《行政强制拆除决定》程序违法。
从实体上看，一方面，桐梓县城镇综合执法局作出《限期拆除决定》和《行政强制拆除决定》所依据的法律是《中华人民共和城乡规划法》第四十条、第六十四条、第六十八条的规定，即认为被处罚人未取得建设工程规划许可证，其所建建筑系违法建筑，但上诉人没有提供被处罚人联建的房屋是否在城市、镇规划区内，需要办理建设工程规划许可手续的证据。另一方面，徐登国依法取得180平米宅基地使用手续，虽然其在联建房屋的过程中存在超面积占地修建，对于超面积占地修建的违法建筑应当依法予以强制拆除，但对于已经取得农村宅基地使用权的合法部分应当予以保护，上诉人在行政强制拆除徐登国联建的房屋，打击违法建筑的过程中，未区分合法建筑和违法建筑而认定修建的房屋全部为违法建筑予以拆除，存在认定事实不清。一审法院判决确认桐梓县城镇综合执法局对徐登国房屋实施的行政强制拆除行为违法并无不当。上诉人的上诉理由不充分，本院不予支持。
综上所述，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一、二审案件受理费共计100元，由上诉人桐梓县城镇综合执法局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 黎光勇
代理审判员 方 兵
代理审判员 冯再军
二0一四年十二月十一日
书 记 员 张瑛娟
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