委托代理人邹建忠，贵州远度律师事务所律师。
委托代理人龚建和，贵州远度律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）贵州省国土资源厅遵义经济技术开发区国土资源分局。（以下简称开发区国土分局）。
法定代表人韩克庆，局长。
委托代理人余松，贵州金瑞律师事务所律师。
上诉人田维强因违法用地行政处罚一案，不服汇川区人民法院(2013)汇行初字第23号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2014年4月9日公开开庭进行了审理。上诉人田维强及其委托代理人邹建忠、龚建和，被上诉人贵州省国土资源厅遵义经济技术开发区国土资源分局的委托代理人余松到庭参加诉讼。现已审理终结。
经审理查明，上诉人于2010年4月12日与汇川区高桥镇十字村签订《场地租用合同》，合同约定由十字村将位于法院刑场围墙边缘上至余龙海住房方向三十米至对面树山堡下电杆为界，下至十字村与高石村土地边界冷、烂、绣田改造后的倒土场场地约40亩（面积以实际丈量为准）集体土地租赁给上诉人用于生产经营，租期30年，租金第一年每亩2400元，第二至第五年每亩2600元，第六至第十年每亩2800元，第十一年至第十五年每亩3000元，第十六至第二十年每亩3300元，第二十一年至第二十五年每亩3600元，第二十六年至第三十年每亩4000元，上诉人在租赁期间一切生产经营手续自行办理等。合同签订后上诉人开始在租赁的场地上修建花卉培植基地、房屋和其他设施经营花卉苗木及配套花盆等。2012年4月6日，被上诉人向田维强下达责令停止违法行为通知书。2013年1月7日，被上诉人对上诉人未经批准占用土地经营的行为依法立案，被上诉人经调查认定：田维强于2011年4月未经批准非法占用高桥镇十字村千秋组耕地6346平方米修建花卉培植基地，新建建筑物和其他设施5387平方米，该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，经现场勘查及内业核查，该地块符合土地利用总体规划。于2013年5月8日向上诉人下达行政处罚告知书和行政处罚听证告知书。听证会后，于2013年6月3日，被上诉人依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条之规定，作出遵开国土资行处决字（2013）36号《行政处罚决定书》，决定：1、责令退还非法占用的土地6346平方米。2、没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施5387平方米。上诉人对该处罚决定不服，向市政府申请行政复议，市政府经复议作出了维持的复议决定，原告仍不服，向汇川区人民法院提起行政诉讼，请求撤销处罚决定。
一审法院认为，依据《贵州省土地管理条例》第四条“省人民政府土地行政主管部门统一负责全省土地的管理和监督工作。县级以上人民政府和土地行政主管部门负责本行政区域内土地的管理和监督工作。各有关部门应依照各自职责，配合土地行政主管部门做好土地管理工作。”之规定，被告开发区国土局具有行使本辖区范围内土地管理的法定职权和主体资格。原告诉称被告作出处罚决定违反了《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，该法律规定违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚。原告于2011年4月使用承租土地，即使被告认为属于非法占用土地，也是在2年后才发现的，不应对原告进行处罚。但依据《最高人民法院函（关于如何计算土地违法行为追诉时效的请示）》
（[1997]法行字第6号）“对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据行政处罚法第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算；破坏耕地的违法行为是否具有连续或继续状态，应根据案件的具体情况区别对待。”之规定，被告对原告作出的处罚未超过追诉时效。原告于2011年4月与十字村村委会签订《场地租赁协议》，并于合同签订后开始动工修建，共非法占用集体土地6346平方米。在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施5387平方米，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”之规定。原告未依法取得合法的用地手续，被告依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”之规定，对原告作出的处罚决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律适当，依法应予支持。原告以被告的处罚决定适用法律错误，严重滞后于国家政策、滞后于经济发展为由，请求法院予以撤销的诉讼请求，本院依法不予支持。为此，为保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督和支持行政机关依法行政，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条“有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：……（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。”之规定，判决：驳回原告田维强的诉讼请求。案件受理费50元由原告田维强承担。
田维强不服，向本院提起上诉，以原审判决认定事实、适用法律、政策错误，导致错误判决为由，请求撤销一审判决，依法改判。理由是：1、上诉人是与高桥镇十字村签订了《场地租赁合同》后才修建的建筑物和其他设施，合同约定可以修建厂房、办公楼。十字村村委会有权出租土地，不存在非法占用土地。2、被上诉人没有领会《国土资源部关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》和《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》的精神，同时也没有调查了解十字村的实际情况，被上诉人应当学习其他地区的先进经验，顺应经济的发展。3、被上诉人以违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条为由对上诉人处罚已经不适应国家政策和遵义市经济的发展，上诉人租赁土地用于开设企业，没有任何社会危害性，反而能促进十字村集体经济发展，增加当地农民收入。4、被上诉人所作《行政处罚决定书》违反了《中华人民共和国行政处罚法》的规定。即使上诉人属于非法占用土地，在2年内未被发现的，不应进行处罚。
被上诉人开发区国土分局答辩称，我局经立案调查，查明上诉人占用土地修建厂房等设施没有依照法律规定报请审批，违法占地行为事实清楚，证据充分，我局依照《土地管理法》第四十三条和第七十六条的规定，作出的处罚决定程序合法、适用法律正确。请求依法维持一审判决。
本院认为：人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；……。”第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”土地使用权作为一项特殊的物权，国家通过法律对其用途作了严格规划管理并制定了严格的审批程序，任何单位和个人使用土地首先必须符合土地利用总体规划，特别是对农用地转为建设用地的，必须经有权审批的土地主管机关依法审批后方能使用，否则都属非法用地。本案中，上诉人虽然与汇川区高桥镇十字村签订了《场地租用合同》，合同约定租赁十字村的土地用于生产经营，但上诉人未经土地主管机关和规划主管机关审批，在租赁的场地上修建房屋等建筑物，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，依法应受处罚。
上诉人在租用土地上建花卉培植基地和其配套设施经营种植花卉苗木等，并未改变租用土地的农用性质。被上诉人未区分建房用地与花卉苗圃用地，一律认定为未经批准违法占用土地6346平方米建设房屋及其他设施5387平方米，并以此作出责令退还非法占用的土地6346平方米和没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施5387平方米的处罚决定，属于认定事实不清，主要证据不足，处罚结果错误，应依法撤销。一审判决适用法律错误，驳回上诉人的诉讼请求不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、第五十四条第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销遵义市汇川区人民法院（2013）汇行初字第23号行政判决。
二、撤销贵州省国土资源厅遵义经济技术开发区国土资源分局遵开国土资行处决字（2013）36号《行政处罚决定书》。
三、由贵州省国土资源厅遵义经济技术开发区国土资源分局重新作出具体行政行为。
一、二审案件受理费各50元，共计100元，由贵州省国土资源厅遵义经济技术开发区国土资源分局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 黎光勇
审 判 员 李中臻
代理审判员 方 兵
二〇一四年四月二十二日
书 记 员 冯再军
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