上诉人（原审原告）黄波。
上诉人（原审第三人）曾凡凯。
委托代理人向晓龙。委托权限：一般代理。
被上诉人（原审被告）凤冈县土溪镇人民政府。
法定代表人何云江，镇长。
上诉人黄卫、黄波、曾凡凯因行政处理决定一案，不服凤冈县人民法院（2013）凤行初字第13号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
一审法院审理查明，原告黄卫、黄波为同胞兄弟，与第三人曾凡凯同为土溪镇三河社区街上组村民，第三人曾凡凯系二原告的继外祖父。双方因地名为新车河原发电厂后面的荒地5.64亩权属发生争议，其中：耕地为0.88亩、其他农用地（闲置地）为4.5亩，未利用地（荒地）为0.26亩。原告向被告申请确权，被告受理申请后，于2013年4月24日作出土府发[2013]66号《土溪镇人民政府土地权属争议处理决定书》，将争执地权属确权处理给第三人曾凡凯。原告不服该决定向本院提起诉讼要求撤销被告作出的土府发[2013]66号《土溪镇人民政府土地权属争议处理决定书》。案件在诉讼期间，被告土溪镇人民政府认为原告黄卫、黄波与第三人曾凡凯争议的土地因征收权属已经发生改变，双方的纠纷实际属于征地补偿款纠纷，于2013年9月5日以土府发[2013]66号《土溪镇人民政府土地权属争议处理决定书》处理不当为由，撤销了该行政处理决定。
争执地在土地承包到户前为集体荒地，当时土溪公社红旗大队下街生产队（现三河社区下街组）按每户0.4亩的标准划分养猪饲料地，第三人分得约0.4亩饲料地，因该地土质较差，集体便将与该饲料地相连的荒地一并划给第三人管理使用。第三人对部分荒地进行了开垦和耕种，在其耕种管理期间原下街生产队曾在争执地内开采石料，为此，集体曾为第三人减免公粮30斤作为补偿。第三人曾将部分土地交由原告之母吴太敏(第三人的继女)耕管，吴太敏在耕种土地的过程中在争执地内开垦了约2.25亩荒地。后原告父母去世后无人耕种，导致土地闲置。2012年4月，凤冈县发展和改革局批准了土溪镇新街建设项目，土溪镇人民政府于2012年5月7日发布了《新街建设项目征收土地公告》，同年5月10日原告黄卫和第三人曾凡凯签字确认了征地地类及面积确认书，后被告以三河社区为被征收人，使用权人为第三人曾凡凯签订了征收土地协议书，并将土地征收款支付给第三人，原告黄卫领取了青苗补偿款1500元。被征收的土地由凤冈县国土资源局出让给贵州恒泰久美房地产开发有限公司使用。争执地被征收时，其他农用地（开垦耕种过闲置的土地）的面积为4.5亩，补偿标准为23000元/亩；荒地补偿标准为9200元/亩，其他农用地与荒地的补偿价差为13800元/亩。据此,被告认为双方争执地因被征收其土地性质已改变，双方对该地均再无使用权，双方争议实质应为土地征收补偿款争议。并确认争执地使用权原属第三人，因原告方在争执地开垦耕种过的2.25亩,使征收时土地补偿得以增值，其增值款31050元应属二原告所有。被告土溪镇人民政府于2013年10月20日作出土府发〔2013〕116号《土溪镇人民政府行政处理决定书》，决定限第三人在决定书生效后十日内返还征收补偿款31050元给二原告。
一审法院认为，本案的焦点为：原告对被诉具体行政行为提起行政诉讼主体是否适格；被告作出的土府发〔2013〕116号《土溪镇人民政府行政处理决定书》认定事实是否清楚、证据是否充分、程序是否合法。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起行政诉讼。”及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”之规定，被告作出的土府发〔2013〕116号《土溪镇人民政府行政处理决定书》对二原告利益产生客观的、直接的、现实的影响,与原告黄卫、黄波有法律上的利害关系，因此原告提起行政诉讼符合法律规定。
2012年，土溪镇因建设发展需要将双方争执地征收为国有土地，双方争议的土地所有权性质及土地使用现状均已发生改变，其使用权已出让给贵州恒泰久美房地产开发有限公司，双方对此均不能再对土地主张权属。根据《中华人民共和国物权法》第一百二十一条“因不动产或者动产被征收、征用致使用亦物权消灭活着影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第四十二条、第四十四条的规定获得相应补偿。”之规定，土地原来的使用权人对土地征收后产生的相应补偿费有权享有，双方争议的实质是对土地补偿款归属的争议。虽然补偿款争议属双方的民事权益，但因系土地征收引起且与土地权属相关，因此被告对此作出行政处理决定并无不当。被告按照土地征收补偿标准，基于原告方开垦耕种过的2.25亩,使征收时土地增值，确定增值款31050元属二原告所有的决定合法合理。因争执地的土地征收补偿款均已被第三人曾凡凯领取，被告依据《中华人民共和国民法通则》第一百二十一条的规定，作出由第三人曾凡凯返还原告黄卫、黄波土地补偿款人民币31050元的决定，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确，应予维持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项“具体行政行为证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序的，判决维持”之规定，判决维持被告凤冈县土溪镇人民政府作出的土府发〔2013〕116号《土溪镇人民政府行政处理决定书》。即由第三人曾凡凯在决定书生效后十日内返还征收补偿款31050元给原告黄卫、黄波。本案受理费50元，由原告黄卫、黄波负担。
宣判后，原告黄卫、黄波不服，上诉称：上诉人与原审第三人争执地属于无证荒山，干部群众均证明原审第三人曾凡凯划分饲料地与荒山毫无关系，原审第三人对争执地也无任何权属依据。争执地被征收前，上诉人与原审第三人已对该地权属发生激烈争议，被上诉人却仍将土地征收补偿款全部付给原审第三人，侵犯了上诉人的合法权益。被上诉人作出的土府发〔2013〕116号《土溪镇人民政府行政处理决定书》，认定事实不清，证据不充分，请求撤销一审判决，将争执地经营确属判给上诉人。
第三人曾凡凯亦不服判决，上诉称：争议地系集体划分给我的饲料地，土地权属于我，我从来没有把该土地送给原审原告耕管，也从未放弃过自己的权利，被上诉人作出的土府发〔2013〕116号《土溪镇人民政府行政处理决定书》，主观认定原审原告在争执地开垦土地2.25亩不属实。原审原告为了证明争执地权属系其所有，伪造证据、弄虚作假。因此，被上诉人作出的土府发〔2013〕116号《土溪镇人民政府行政处理决定书》，认定事实不清、证据不实，侵犯了第三人的合法权益。一审判决适用法律不当，请求重审并依法确认争执地的权属。
原审被告凤冈县土溪镇人民政府答辩称：争执地的土地权属已被征收，原审原告与原审第三人主张该土地经营管理权的基础已经彻底丧失，被上诉人经过大量调查后获得案件事实，就征地补偿款归属在原审原告和原审第三人之间进行处理并无不当，不违反法律规定。一审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉人的上诉，维持原判。
当事人各方向一审法院提交的证据材料已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的认定符合法律规定。
本院二审查明的案件基本事实与一审法院相同。
本院认为，上诉人黄卫、黄波与上诉人曾凡凯双方虽然是为征地补偿款分配发生纠纷，但产生纠纷的实质却是双方对被征收土地（新车河原发电厂后土地）在被政府征收前的管理使用权存在争议。黄卫、黄波与曾凡凯双方均对被征收土地主张权属，因被征收土地未经政府登记颁证，为此，黄卫、黄波向被上诉人申请确权。对土地使用权归属的确认是处理和解决双方征地补偿款分配纠纷的前提和基础，而依法确认土地的使用权是政府的职权。被上诉人受理后，应当依法对争执地在被征收前的管理使用权属作出确认。但被上诉人土溪镇人民政府以争执地所有权与使用权已经因征收行为发生改变，各方均无权再对争执地的使用权归属进行主张，只能就该地被征收后产生的补偿费主张各自的权利为由，作出处理决定由曾凡凯返还黄卫、黄波被征收土地补偿款人民币31050元，超越了申请人黄卫、黄波申请确权的范围，属越权行为，且适用法律不当，依法应予撤销。一审判决认定事实不清，适用法律不当，本院依法予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项、第五十四条第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销凤冈县人民法院（2013）凤行初字第13号行政判决；
二、撤销凤冈县土溪镇人民政府作出的土府发〔2013〕116号《土溪镇人民政府行政处理决定书》；
三、由凤冈县土溪镇人民政府重新作出具体行政行为。
一、二审案件受理费各50元，共100元，由被上诉人凤冈县土溪镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 黎光勇
审判员 宋 毅
审判员 漆文宏
二〇一四年三月七日
书记员 欧明军
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