原告胡文兰。
委托代理人邓勇（系胡维秀之子）。
被告六盘水市钟山区月照彝族、苗族、回族乡人民政府。
法定代表人陈星运。
委托代理人朱华毅，系贵州兆孚律师事务所律师。
委托代理人苗祥耘，系贵州兆孚律师事务所律师。
第三人胡文松。
第三人胡良号。
原告胡维秀、胡文兰请求被告六盘水钟山区月照彝族、苗族、回族乡人民政府及第三人胡文松、胡良号履行处理土地纠纷法定职责一案，本院于2014年9月9日立案受理，于2014年10月20日依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告胡维秀、胡文兰及其委托代理人邓勇，被告六盘水钟山区月照彝族、苗族、回族乡人民政府的委托代理人苗祥耘，第三人胡文松、胡良号到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告胡维秀、胡文兰诉称，二原告是同胞姐妹关系，第三人胡文松系二原告的堂兄弟。1979年土地承包到户时，原告胡文兰和母亲陶桂凤承包了六盘水市钟山区月照彝族、苗族、回族乡大树组公房前面的一幅土地。租给第三人胡文松耕种了几年，2004年11月5日当时的村长胡文举和副村长胡良益，大树组组长处理出具一份土地承包证明书。陶桂凤并向玉顶村委明确收回了胡文松对该幅土地的租种权。2005年，原告母亲陶桂凤把上述土地的承包经营权让给了我们家族中的侄儿胡良号，我们也是同意的。2006年我们母亲去世，胡良号把我母亲和胡良号约定的土地转让款付给了二原告。2012年元月份新农村建设，胡良号准备在转让的土地上建房，第三人胡文松却出面阻止。胡良号转告我们说：胡文松拿出一本《土地承包经营权证书》，胡良号称他建房的土地是胡文松承包的。请我们出面处理胡文松干涉的事。于是多次强烈要求月照乡人民政府处理。2013年4月16日，月照乡人民政府终于作出了“六盘水市钟山区月照彝族、苗族、回族乡人民政府关于胡维秀、胡文兰与胡文松土地纠纷的调处意见书”（下面简称调处意见书）。我们认为，第三人胡文松把该幅土地的承包经营权填写在自己承包经营权证书中，这是胡文松做的弄虚作假的行为，并不代表村委会的行为。因为月照乡玉顶村村民委员会没有把该土地从原告的母亲陶桂凤的手中收回，另行发包给第三人胡文松。2000年前胡文松租种几幅地不按约定交租金给我母亲陶桂凤，我们就申请月照乡玉顶村当时党支部书记胡文举和村民委员会付主任胡良益时，已经明确收回了胡文松对该幅土地的租种权。可见，第三人胡文松一直没有承包经营权，仅仅是租种而已。土地承包到户时，原告胡文兰参与了土地的承包，土地的承包经营权归陶桂凤和胡文兰，陶桂凤生前就把上述大树组老公房前土地的承包经营权转让给第三人胡良号，我们两个原告也是同意的。陶桂凤和胡文兰对土地承包经营权的取得是合法的，承包经营流转给第三人胡良号也是合法有效的。该土地使用权既然已经合法转让给了第三人胡良号，乡政府就应该处理给第三人胡良号经营使用，或者处理上述土地的承包经营权给二原告。被告的调处意见书作出后，原告多次找到钟山区政府法制办，要求行政复议。钟山区法制办以调处意见书不是行政行为不予受理。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：个人与个人之见的土地纠纷由乡级政府处理。由此可见，处理该土地纠纷是乡政府的法定职责。综上，月照乡人民政府2013年4月16日作出的“六盘水市钟山区月照彝族、苗族、回族乡人民政府关于胡维秀、胡文兰与胡文松土地纠纷的调处意见书”不是一个具体的行政行为，被告没有履行《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定的法定职责。为此，原告特诉至人民法院，请求判令六盘水市钟山区月照乡人民政府履行处理二原告和第三人胡文松土地纠纷的法定职责。
原告胡维秀、胡文兰在举证期限内向本院提交了以下证据：1、调处意见书一份，用于证明该意见书认定了所争议的土地第一轮承包是二原告母亲承包的；2、月照彝族、苗族、回族乡政府出具情况说明一份，用于证明我方认为本案不适用情况说明上的法律依据，本案应当适用《土地管理法》的规定；3、土地承包证明书一份，用于证明土地的承包经营权是二原告的母亲陶桂凤；4、月照派出所证明一份，用于证明二原告与陶桂凤是亲属关系。
被告六盘水钟山区月照彝族、苗族、回族乡人民政府对原告出示证据的质证意见是：对原告方出示的证据1、2真实性均无异议，对原告的证明目的有异议，该两份证据正好说明了被告已经履行了法定职责；对证据3的三性均有异议，个人出具的证明不能证实承包的合法性；对证据4三性无异议。
第三人胡文松对原告出示证据的质证意见是：对证据1真实性无异议，对原告证明目的有异议，不能达到陶桂凤承包该土地的目的；对证据2真实性无异议，对原告证明目的及合法性有异议，我方不予认可.该证据有证明内容也有证人证言，不知道我们要认可哪一方，村委领导无权以一个证据的形式发包土地；对证据3附有证人证言不符合最高人民法院形式的规定，证人证言不能书写在证据后面，且证人证言是否真实我方不知道，且从上面体现的时间，我认为不真实；对证据4无异议。
第三人胡良号对原告出示证据的质证意见是：对原告出示的证据均无异议。
被告六盘水钟山区月照彝族、苗族、回族乡人民政府辩称，本案不属于土地确权纠纷或者土地权属纠纷，而属于农村土地承包经营纠纷。原告与本案第三人之间是因为土地承包经营权产生纠纷，不属于土地确权争议，根据《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条的规定，本案属于农村土地承包经营纠纷，系民事案件，不属于行政诉讼案件。被告已经履行法定的调解职责。根据《农村土地承包法》第五十一条之规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。本案原告因土地承包经营发生纠纷向被告申请裁决，被告组织相关部门和人员进行了调查，并与玉顶社区组织争议双方当事人进行了多次调解，并提出了调解建议，但因当事人双方不同意调解，被告依法于2013年4月16日出具《关于胡维秀、胡文兰与胡文松土地纠纷的调处意见书》，建议当事人通过司法程序解决。因此，被告已经履行了法定的调解职责。至于原告所称的履行《土地管理法》第十六条规定的法定职责的问题，因本案不属于土地确权纠纷，被告不存在不履行法定职责的问题。且根据特别法优于普通法的规定，本案不适用《土地管理法》第十六条的规定，应适用《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的规定。综上，原告之诉依法应当予以驳回。
被告六盘水钟山区月照彝族、苗族、回族乡人民政府在举证期限内向本院提交了以下证据：1、《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》、《贵州省人民政府办公厅关于切实做好延长土地承包期工作的通知》各一份，用于证明被告颁发《土地承包经营权证书》的法律和政策依据；2、农村土地承包经营纠纷调解仲裁法第二条，用于证明原告之诉属于农村土地承包经营纠纷，属于民事案件，不属于土地确权案件。若原告认为被告的颁证行为不合法，应当先通过民事诉讼或者仲裁程序解决土地承包合同的效力问题；3、六盘水市延长农村土地承包期情况登记表一、二、土地承包合同书及土地承包经营权证书各一份，用于证明被告颁发《土地承包经营权证书》的事实依据，即被告基于月照乡玉顶村民委员会与胡文松、胡良号签订的土地承包合同及调查情况登记表颁发《土地承包经营权证书》；4、农村土地承包法第五十一条、胡维秀、胡文兰递交的《请示》及附件、胡文松出具的《关于我耕种我大妈家土地情况说明》及《关于本人门前土地承包的情况说明》、胡文贵出具的《关于我知道我生产组村民陶桂凤老人家在生的情况》、土地转让协议书、月照乡司法所对胡维秀、胡文兰、胡文松、胡文贵、胡文品、严思义、胡文举、胡良益的调查笔录、月照彝族、苗族、回族乡政府《关于胡维秀、胡文兰与胡文松土地纠纷的调处意见书各一份，用于证明被告根据《农村土地承包法》第五十一条之规定，组织相关部门和人员对原告及第三人之间的土地承包经营纠纷进行了调查，并组织争议双方当事人进行了多次调解，并提出了调解建议，但当事人双方不同意调解。因此，被告已经履行了法定的调解职责。因本案不属于土地确权纠纷，被告不存在不履行法定职责的问题。当事人可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉，以解决农村土地承包经营纠纷。
二原告对被告出示证据的质证意见是：对证据1、2有异议，与本案无关联性，且证明目的也有意义，发包方与承包方发生纠纷才适用被告提供的第2项证据；对证据3关联性有异议，与本案无关；对证据4（1）无异议，但对被告提出的情况说明与土地承包经营权证书有涂改，我方觉得不真实。调处意见书不是行政行为，故我方才走司法程序维护自己的权益。
第三人胡文松对被告出示证据的质证意见是：对被告提交的所有证据真实性、合法性均无异议；对被告出示的第四组证据的调查笔录有异议。
第三人胡良号对被告出示证据的质证意见是：质证意见同原告一致。
第三人胡文松述称，在本案中被告是否履行法定职责，与第三人胡文松没有任何关系。但作为本案有独立请求权的第三人，被告履行法定职责可能会侵害胡文松的利益。被告也不可能将该案诉争的土地确权给二原告，因为胡文松依法承包了该土地，被告若将该诉争土地确权给二原告没有事实及法律依据，也可能引起我方向法院起诉。第三人胡文松认为其母亲取得了诉争土地的承包经营权于法无据。根据《土地管理法》第十四条及第一款及《农村土地承包法》第十九条规定，承包土地应当签订承包合同，也就是说，取得土地使用权的唯一依据是承包合同。而不是原告所谓的由几个村领导在原告家开个会议、写个证明就取得土地的承包经营权，这是无法律依据的。且根据《土地管理法》第十四条第二款，《农村土地承包法》第三十五条的规定玉顶村委会的几个领导无权对承包土地进行调整。原告说胡文松租种二原告母亲的土地是不真实的，至于其母亲在无该土地使用权的情况下是否将该土地转让给本案的另一第三人胡良号与第三人胡文松无关，但强调一点，其转让并非原告所说的合法流转，而实质是买卖土地，该行为是违法的。第三人胡文松并非是租种原告母亲的土地，而是依法向玉顶村委承包，并由钟山区月照彝族、苗族、回族乡人民政府依法颁发的《土地承包经营权证书》，而二原告却没有任何证明表明其母亲承包了诉争土地，其依据的只是村委会的《土地承包证明书》，而该承包证明书违反《土地管理法》及《农村土地承包法》的相关规定，没有任何法律效力。原告从第一轮承包了该土地，98年二轮土地延包时继续承包该土地，从《土地承包经营权证书》可以清楚地看到，胡文松一、二轮土地承包的情形（一二轮承包土地面积的变更，因84年公路占地0.29亩，故98年承包时的面积由原承包的2.04亩变为1.75亩），及该诉争土地的面积、四至等，清楚地表明了胡文松依法取得了该诉争土地的承包经营权。关于原告认为第三人胡文松更改《土地承包经营权证书》也没有事实及法律依据，第三人手里所持有的承包经营权证书从颁发至今，第三人并未在上面更改过任何内容，而是由土地的发包方填写颁发。若原告方有异议，可以向法庭申请对第三人手里的《承包经营权证书》进行司法鉴定。从2002年起因第三人胡文松搬到双水新区居住，将该诉争土地租给本案的另一第三人胡良号的父亲胡成贵耕种（实际未给付租金），但胡成贵霸占胡文松依法承包的土地并准备建房，第三人不同意引发该纠纷。关于胡成贵侵犯胡文松依法承包的土地，侵犯我方土地承包经营权、使用权，我方将向人民法院提起民事侵权诉讼。综上，原告认为其母亲对诉争土地享有承包经营权没有事实及法律依据，而该土地的合法使用权人是第三人胡文松。至于被告是否应当履行法定职责，与我方没有任何关系。假如履行法定职责侵犯我方土地承包经营权我方保留向人民法院起诉的权利。现在争议的土地我依法取得了承包权，原告仅凭村委会的证明就证明土地属于他们的，毫无依据。原告如有异议，应当找村委会进行处理，不该找我。村委会出具给原告的证明是违法的。
第三人胡文松在举证期限内向本院提交了以下证据： 1998年月照乡颁发的土地承包经营权证书一份，用于证明第二轮承包的土地是因修路被占用了的，处理土地一事也是胡文松去办理的。
二原告对第三人胡文松出示证据的质证是：对证据有异议，该证上有涂改的地方，1984年修路得到的补偿款是陶桂凤去领的，承包该土地的是陶桂凤老人的，登记的土地也是由陶桂凤租给胡文松之父的。
被告六盘水钟山区月照彝族、苗族、回族乡人民政府对第三人胡文松出示证据的质证意见是：对第三人出示的证据无异议。对原告提出的有涂改的地方，在档案上就是涂改的，所以该证书是真实的。
第三人胡良号对第三人胡文松出示证据的质证意见是：质证意见与原告一致。
第三人胡良号述称，根据相关法律规定，我们之间的土地纠纷在月照乡玉顶村大树组，纠纷的主要当事人也是在月照乡玉顶村大树组，是六盘水市钟山区月照彝族、苗族、回族乡政府的行政管辖范围内，理所当然该土地纠纷应由本案的被告处理。不处理就是行政不作为。该纠纷的土地使用权是我们村村民陶桂凤在1979年土地承包到户时分的承包责任地，陶桂凤系我家族中大奶，二原告的母亲，陶桂凤生前已经把位于六盘水市钟山区月照乡玉顶村大树组公房前的部分土地转让给我，转让款是我的姑妈胡维秀后来收取的，土地转让的事实我的姑妈也是认可的。所以，该土地的使用权处理给原告还是我都是一样的。我们认为，第三人胡文松把该幅土地的承包经营权填写在自己承包经营权证中，这是胡文松做的弄虚作假的行为，并不代表村委会的行为。因为月照乡玉顶村村民委员会没有把该土地从原告的母亲陶桂凤的手中收回，另行发包给第三人胡文松。2000年胡文松租种几幅地不按约定交租金给我大奶陶桂凤，陶桂凤就申请月照乡玉顶村当时党支部书记胡文举和村民委员会副主任胡良益处理时，已经明确收回了胡文松对该幅土地的租种权。可见，胡文松一直都没有承包经营权，仅仅是租种而已。土地纠纷发生后，我也同样多次请求月照乡政府处理，乡政府派人调查一圈就没有动静了，口头告诉我们要向法院起诉，我们都觉得不对，多方打听咨询，知道这种土地纠纷是由乡政府处理。于是多次强烈要求月照彝族、苗族、回族乡人民政府处理。原月照彝族、苗族、回族乡政府乡长熊礼渊万般推诿，一直不予处理。在我们的催促下，2013年4月16日，月照乡人民政府终于作出“六盘水市钟山区月照彝族、苗族、回族乡人民政府关于胡维秀、胡文兰与胡文松土地纠纷的调处意见书”。调解意见不是行政处理决定，这充分反映了原告的乡政府干部不履行职责的事实。被告的调处意见书作出后，原告和第三人多次找到钟山区政府法制办处理，钟山区法制办以调处意见书不是行政行为不予受理。明确告知乡政府处理该土地纠纷是其法定职责。
第三人胡良号在举证期限内未向本院提供证据。
经庭审质证双方均无异议的证据：1、原告出示的《六盘水市钟山区月照彝族、苗族、回族乡人民政府关于胡维秀、胡文兰与胡文松土地纠纷的调处意见书》；2、月照彝族、苗族、回族乡人民政府《关于出具胡维秀、胡文兰与胡文松土地纠纷调处意见书的情况说明》；3、六盘水市公安局钟山分局月照派出所证明，本院予以确认；对于二原告及被告以及第三人胡文松所出示的其他证明，均不能证实被告未履行法定职责，本院不予采信。
经审理查明，二原告之母陶桂凤系六盘水市钟山区月照彝族、苗族、回族乡玉顶村大树组村民，二原告称其母在1979年第一轮土地承包时承包了该组公房前面一幅土地耕种，由于年龄较大，跟随二原告生活，将所承包的土地出租给第三人胡文松耕种。2012年二原告因该幅土地使用产生纠纷时，第三人胡文松出示一份在1979年第二轮承包时由被告六盘水市钟山区月照彝族、苗族、回族乡人民政府颁发的《土地承包经营权证书》，二原告要求六盘水市钟山区月照彝族、苗族、回族乡人民政府就土地纠纷进行处理。月照彝族、苗族、回族乡人民政府依据原告的请求组织了双方进行调解，并于2013年4月16日作出《调处意见书》，二原告不服，认为被告未尽到应该履行的法定职责，于2014年1月21日向本院提起行政诉讼，要求被告六盘水市钟山区月照彝族、苗族、回族乡人民政府履行处理二原告和第三人胡文松土地纠纷的法定职责。经审理，本院认为二原告与第三人胡文松因土地纠纷产生矛盾，系民事法律关系调整的范围，不属于行政审判调整范围，裁定驳回二原告的起诉，二原告提起上诉，六盘水市中级人民法院认为属于行政诉讼受案范围，于2014年7月27日裁定本院继续审理。本院于2014年9月9日另行立案继续审理本案。
本院认为，本案争议焦点是：1、本案是土地确权纠纷还是农村土地承包经营权纠纷；2、原告请求被告履行法律职责是否成立。本案中，两原告提起行政诉讼，请求判令六盘水市钟山区月照乡人民政府履行处理二原告和第三人胡文松土地纠纷的法定职责。根据《农村土地承包法》第五十一条“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会，乡（镇）人民政府等调解解决。”“当事人不愿协商、调解或者协商，调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”二原告在2012年因土地使用与第三人胡文松产生纠纷时，第三人胡文松就出示了六盘水市钟山区月照彝族、苗族、回族乡人民政府颁发的《土地承包经营权证书》，二原告逐向六盘水市钟山区月照彝族、苗族、回族乡人民政府请求解决土地纠纷问题。六盘水市钟山区月照彝族、苗族、回族乡人民政府根据二原告请求组织双方进行调解，并出具了《调处意见书》，已尽到了应当履行的法定职责。因本案第三人胡文松对所争议的土地有《土地承包经营权证书》，对争议地有法定的使用依据，被告辩称本案不属于确权纠纷的辩称理由，本院予以采信。对二原告的诉讼请求，本院不予支持。原告若对第三人胡文松拥有的《土地承包经营权证书》有异议，可另行主张权利。依照最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十六条第一款第（一）项“有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）起诉被告不作为理由不能成立的；”的规定，判决如下：
驳回原告胡文秀、胡文兰的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告胡维秀、胡文兰负担（原告已自愿预交）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省六盘水市中级人民法院。
逾期不提起上诉，则本判决发生法律效力。
审判长 范玉清
审判员 李 丹
审判员 田贵明
二0一四年十一月十一日
书记员 高宇寒
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