委托代理人余正富。
被上诉人（一审被告）桐梓县国土资源局（以下简称桐梓县国土局）。
法定代表人易兵。
委托代理人令狐荣飞。
委托代理人谢雨洁。
上诉人尤正荣因土地行政处罚一案，不服习水县人民法院（2015）习行初字第63号行政判决，向本院提出上诉，本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，2013年3月14日，原告与王光财、犹明素签订土地转让协议，约定王光财、犹明素夫妇将自己位于花秋镇天生桥六组拐枣树处的责任地以200元/平方米的单价转让给原告，转让土地面积400平方米，转让金额8万元。土地转让后，原告以犹明素、吴明兰的名义申请办理宅基地手续，经所在村委会同意后，即于同年10月在该土地上动工建房，占地面积420平方米，建筑面积500平方米。2013年12月7日，被告工作人员在巡查中发现，曾向土地转让人犹明素下达了《责令停止违法行为通知书》。2014年7月1日，被告巡查时，立案进行了处理，查明为原告修建房屋后，作出前述处罚决定。
行政程序中，被告执法人员询问了原告、王光财、犹明素、吴明兰，被询问人均陈述原告从王光财、犹明素处转让土地、以他人名义申请审批及由原告修建房屋的事实。被告立案处理期间，在被告调查询问原告之后的2014年7月20日，原告与雷发宽、牟荣福、张绍碧以花秋基督教的名义签订了《建房转让协议》，约定原告修建的房屋由雷发宽、牟荣福、张绍碧以花秋基督教的名义支付土地转让金和建房资金，但当事人未举出花秋基督教为合法组织的相关材料。
被告对该案立案后，办案人员于2014年10月14日提出调查报告，单位有关人员于2014年11月6日进行了会审，于11月11日向原告送达了处罚告知书和桐国土资行处听告字（2014）第1716号《行政处罚听证告书》，于11月17日向原告送达了被告依据《国土资源听证规定》制作的落款时间为2014年10月的听证通知书，通知书载明“我局决定对尤正荣土地违法案件举行听证”，于2014年11月25日召开了听证会，于11月26日进行了第二次会审。2015年3月9日，被告按第二次会审意见作出前述《土地行政处理决定书》，原告不服，遂提起诉讼。
另查明，原告建房所占土地符合经省人民政府批准的《桐梓县土地利用总体规划（2006-2020年）》，属新增建设用地地块。
一审法院认为，本案被告系桐梓县国土资源行政主管部门，有权对辖区内的土地违法案件进行查处。本案中，被告在巡查中发现违法占地建房后，进行了立案查处，查明原告从他人处购买土地后并进行建房的事实，依据行政处罚的规定进行处罚告知和听证告知后，依据土地管理法的规定作出行政处罚的事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。对原告所持原告从王光财、犹明素处转让获得土地后又转与雷发宽等三人修建的诉讼理由，因被告在查处本案过程中，依法定职权、法定程序对原告、王光财、犹明素和吴明兰等人进行了询问，被问人均陈述了原告从王光财、犹明素处转让土地和原告建房的事实，原告在庭审中也对上述证据的真实性也不持异议，被告收集的上述证据程序正当，来源合法，证明了原告转让土地建房的事实，且原告与雷发宽等人以花秋基督教的名义签订《建房转让协议》载明也是原告修建的房屋，该协议的签订时间是在原告知晓其违法占地建房行为被立案调查之后，同样证明了原告修建的房屋的事实；对于原告在诉讼中提出的原告与雷发宽等人以花秋镇基督教会名义签订的《土地转让协议》、雷发宽等人以花秋镇基督教会名义与张元贵签订的《建房协议》、领条等证据，因上述证据载明的时间均产生在被告立案查处之前或该期间，但被告在行政程序的案件调查过程中原告及相关人员均未提出该证据，也未提出异议，直到法庭审理时才提出，与常理不合，且该书证载明的时间并非必然是书证产生的时间，其真实性存疑，不足以推翻被告依法收集的证据证明的事实，对原告申请的证人证言，也不足以推翻被告依法收集的证据证明的事实，同时证人吴明兰陈述不一致时也不能作出合理解释，且如确系他人修建，而原告在行政程序中承认是自己修建，与常人的正常社会认知和常理不符，故原告的该理由不成立，本院不予采纳。对原告所持该地为基本良田的诉讼理由，因基本良田不是土地管理法上的概念，其理由不成立，本院不予采纳。对于原告持听证程序违法影响了原告申请听证和申辩权利的诉讼理由，《国土资源听证规定》规定直接涉及公民、法人或者其他组织的重大利益的，主管部门根据需要可以依职证组织听证，本案被告作出的听证通知载明“我局决定对尤正荣土地违法案件举行听证”，显然是依职权组织听证；而被告作出《行政处罚听证告书》属于行政处罚听证告知，故被告所作听证通知和处罚听证告知是性质不同的两种告知，并不违反法律规定，其理由不成立，本院不予采纳。对于原告持被告未经行政机关负责人集体讨论的诉讼理由，法律并未规定土地行政处罚必须经行政机关负责人集体讨论，其理由不成立，不院不予采纳。对于原告持漏列其他被处罚人的理由，因行政程序中查明没有其他人共同违法占地建房，不应将他人列为共同被处罚人，其理由不成立，本院不予采纳。对于原告持原告是自然人不应适用没收处罚和处罚过重的理由，《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。”该条的适用并未明确针对特定的违法占地主体，对所有违法主体均应适用，且对建筑物和其他设施的没收是符合条件下的唯一处罚，并非自由裁量范围，不存在过重或过轻的情形，原告的理由属对法律的曲解，本院不予采纳。
综上，被告所作土地行政处罚事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，原告诉请撤销土地行政处罚的理由不成立，本院不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条第之规定判决驳回原告的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。
宣判后，尤正荣不服，向本院提出上诉，请求撤销习水县人民法院（2015）习行初字第63号行政判决，并依法改判或发回重审，一、二审诉讼费由被上诉人承担。其上诉理由为，一、王光财夫妇、花秋基督教会都与行政行为具有法律上的利害关系，应当作为本案第三人参加诉讼才合法，一审法院审判时将其遗漏，属于漏列应当作为第三人出庭的当事人，系审判程序违法，应当发回重审。二、一审法院认定事实不清，应当撤销或改判。第一、花秋基督教会是本案真正的占地建房主体，一审法院对被上诉人作出的处罚决定书中所依据的事实认定不清。第二、花秋基督教会是本案真正的占地建房主体，一审法院对被上诉人作出处罚决定书中只有王光财夫妇和上诉人，并无其他处罚相对人，其处罚主体不适格，系认定错误。三、被上诉人在一审答辩中已经明确表示，对牟荣福、雷发宽等人以花秋基督教会名义在花秋镇天生桥村六组拐枣处修建教会占地的违法行为将另案予以处理，以及被上诉人所作出的一系列处罚文书中，也明确体现和认定了涉案的住宅房屋就是牟荣福、雷发宽等人以花秋基督教会名义修建的教会房屋，这一事实完全系自认事实行为。这恰恰说明了在具体的行政处罚过程中，明知牟荣福、雷发宽等人以花秋基督教会名义修建教会占地违法行为的存在，而以另案处理掩盖违法处罚的目的，并将上诉人作为本次行政处罚行为中的违法主体显失公平、公正，不合法。综上，一审法院审判程序违法，判决认定事实不清，严重侵害了上诉人的合法权益，请二审法院支持上诉人的上诉请求。
被上诉人桐梓县国土局答辩称，一、答辩人作出的（2014）桐国土资行处字第1716号《行政处罚决定书》程序正当。答辩人于2014年11月11日向原告送达了“桐国土资行处告字【2014】第1716号《行政处罚告知书》”及“桐国土资行听告字【2014】第1716号《行政处罚听证告知书》”，后于2014年11月17日向原告送达了《国土资源行政处罚听证通知书》。故此，从送达程序来看，《行政处罚告知书》在前，《听证通知书》在后，并未违反法定程序，也未影响其听证申辩权利。并且答辩人在作出涉案的行政处罚决定之前，经过了答辩机关负责人集体讨论，并根据该集体讨论的决定作出被诉《行政处罚决定书》，其程序符合行政处罚的有关规定。二、答辩人作出的《行政处罚决定书》定性准确，认定事实清楚，证据确实充分。答辩人于2014年11月25日在调查中发现，上诉人与花秋基督教经办人雷发宽、牟荣福、张绍碧签订了《建房转让协议书》，约定：上诉人将涉案土地转让给上述三人修建基督教聚会所，其修建资金由基督教支付。答辩人认为雷发宽、牟荣福、张绍碧三人的行为涉及教会因素，案情复杂重大，并经答辩人单位内部再次会审讨论，决定对雷发宽、牟荣福、张绍碧三人的行为另案予以处理。据此答辩人在本案中并不存在漏列行政处罚相对人的情形。三、答辩人作出的《行政处罚决定书》定性准确，且适用法律正确。本案涉案的土地属于建设用地范围，并非基本农田，据此说明涉案的土地符合土地利用总体规划，答辩人依据《土地管理法》第76条的规定，将上诉人非法占用土地而新建的建筑物和其他设施予以没收的处罚决定并无不当。综上，答辩人认为上诉人的诉讼请求没有事实依据和法律依据，答辩人恳请人民法院在查明事实之后，维持答辩人的《行政处罚决定书》。
各方当事人向一审法院提交的证据已随卷移送本院。
经审查，一审法院对证据的认证符合法律规定，本院依法予以确认。本院确认一审法院查明的案件事实。
另查明，上诉人尤正荣修建房屋未取得相关用地批准手续。
本院认为，本案的争议焦点为2015年3月19日被上诉人桐梓县国土局作出的（2014）桐国土资行处字第1716号《行政处罚决定书》认定事实是否清楚，程序是否合法，适用法律是否正确。
关于被上诉人作出的行政处罚决定书认定事实是否清楚的问题。首先、被上诉人桐梓县国土局通过调查查明，上诉人尤正荣与王光财、犹明素夫妇不是同一村集体经济组织，其从王光财、犹明素夫妇哪里购买承包地进行建房的行为事实清楚。其次、上诉人尤正荣购买土地的行为违反了《中华共和国土地管理法》第六十三条：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设……”的规定，属于非法买卖土地。第三、上诉人尤正荣占用集体土地修建住房的行为未按照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第六十二的规定办理有关批准手续，属于违法占用土地进行建设。因此被上诉人作出的行政处罚决定认定事实清楚。
关于被上诉人作出的处罚决定程序是否合法的问题。被上诉人在作出处罚决定前，已经向上诉人下达了行政处罚告知书，行政处罚听证告知书并依法送达等，其处罚程序符合《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，程序合法。
关于被上诉人作出的处罚决定适用法律是否正确的问题。上诉人尤正荣未经批准，非法占用土地建房的客观事实存在，且其建房所占土地符合经省人民政府批准的《桐梓县土地利用总体规划（2006-2020年）》，被上诉人根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定作出处罚决定，适用法律正确。
上诉人尤正荣主张本案的真正的建房主体为以雷发宽、牟荣福为代表的花秋基督教，本案的处罚主体不适格。因其未在行政处罚程序中未提供证据进行主张和抗辩，且在诉讼中提供的证据之间相互矛盾，存在合理怀疑，对该上诉理由，本院不予支持。
综上，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款：“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定”之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人尤正荣负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 朱晓东
代理审判员 方 兵
代理审判员 冯再军
二Ｏ一五年十一月三十日
书 记 员 罗 银
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