法定代表人陈开禹，该镇镇长。
上诉人（原审被告）平塘县人民政府，住地址：平塘县行政服务中心。
法定代表人高晓昀，县长。
上诉人（原审第三人）平塘县塘边镇新建村打鸟村民组。
代表人李祥福，该组组长。
被上诉人（原审原告）黎应举，贵州省平塘县人，住贵州省平塘县。
上诉人平塘县塘边镇人民政府、平塘县人民政府和平塘县塘边镇新建村打鸟村民组与被上诉人黎应举因林地行政确权纠纷一案，不服独山县人民法院（2015）独行初字第9号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2013年5月贵州雅海矿业有限公司在平塘县塘边镇新建村开采大理石矿，有偿租用观音山一带土地。为此，原告与第三人就观音庙至苦乔湾窖化洞一带地名为观音山的山林土地发生权属纠纷。第三人申请被告平塘县塘边镇人民政府裁决，被告平塘县塘边镇人民政府作出塘府行决字[2013]第1号行政处理决定书，认定从东抵黎家背后大石宝，南抵窖化洞，西抵水沟直下公路坎脚老路的争议林地的管理使用权归原告所有；从窖化洞沿黎家背后至观音庙脚小路，西北面抵谭帮明山，正北面以观音坡梁滚水为界，南面顺下至打鸟组田土的管理使用权归申请人所有。原告不服，向被告平塘县人民政府申请复议，被告平塘县人民政府作出平府行复决字[2013]3号行政复议决定书，认定被告平塘县塘边镇人民政府作出的《处理决定》事实不清、证据不足，适用依据错误，具体行政行为明显不当，撤销被告平塘县塘边镇人民政府作出的塘府行决字[2013]第1号《处理决定》，由被告平塘县塘边镇人民政府按照法定程序，在法定期限内重新作出具体行政行为。被告平塘县塘边镇人民政府在原告与第三人参加的情况下，请平塘县林业局对争议地进行踏界勾图，明确争议地面积为178.4-178.5亩，在对原告的证人证言进行核对后，于2015年1月30日作出塘府行决字[2015]第1号行政处理决定书，确认位于打鸟组双方争议林地，从东抵黎家背后大石宝，南抵窖化洞，西抵水沟直下公路坎脚老路的争议林地和观音庙脚原告的山林以林业局勾图范围为准的管理使用权归原告所有；从窖化洞沿黎家背后至观音庙脚小路，西北面抵谭帮明山，正北面以观音坡梁滚水为界，南面顺下至打鸟组田土的管理使用权归第三人所有。原告不服，向被告平塘县人政府申请行政复议，被告平塘县人民政府作出了维持原处理决定的行政复议决定，原告不服，在法定期限内提起行政诉讼。
另查明，原告持有平林自字第313027号平塘县社员自留山证，四至为“无前无后新龙湾，东黎南李西谭北黎”，平林管字第06020号平塘县集体山林管理证，四至为东抵李姓、南抵李姓、西抵黎姓、北抵谢姓，第三人未有任何证书。争议地座落于原告屋前屋后，即原告住房四周，第三人对争议地的管理就是在争议地葬有几组上百年的祖坟。
原审法院认为：原告与第三人分属于不同的集体组织，原告与第三人之间的争议，表面上是土地使用权的争议，被告平塘县塘边镇人民政府为绝大部分土地划给第三人，实质上是对土地所有权的处理，这样就侵害了原告所在的麻翁村民组的权益，应当依法通知麻翁村民组参加处理。而被告平塘县塘边镇人民政府未通知参加处理，显然违反法律规定。如果麻翁村民组参加处理，则变成单位之间的林地所有权与使用权的争议。依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条和《贵州省林地管理条例》第十八条第（一）项、第（二）项之规定，该纠纷应由县级人民政府依法处理，故被告平塘县塘边镇人民政府的处理决定属越权行政。对原告持有的平林管字第06020号平塘县集体山林管理证，被告平塘县塘边镇人民政府和第三人均无异议，对平林自字第313027号平塘县社员自留山证的真实性二被告无异议，但认为四至不清。该证是二被告颁发的，四至不清，说明二被告监管不力，责任在二被告。而第三人对争议地的管理，仅是在争议地葬有几组百年老坟，这种管理不能作为争议地权属确认的依据。依据林业部《林木林地权属争议处理办法》第十条规定“处理林权争议时，林木、林地权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准；四至不清楚的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府确定其权属”和第十一条规定“当事人对同一起林权争议都能够出具合法凭证的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府按照双方各半的原则，并结合实际情况确定其权属”，本案中原告持有合法凭证，即使按双方各半的原则，也应该是对争议地原告与第三人一边一半。在诉讼中，第三人强调争议地是杨精标书记处理给他们的，而杨精标的证言则是“对争议地一无所知”，显然被告平塘县塘边镇人民政府把绝大部分争议地处理给第三人既显失公正又事实不清。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第二款“行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为”的规定，本案中，被告平塘县人民政府责令平塘县塘边镇人民政府在法定期限内重新作出具体行政行为，而被告平塘县塘边镇人民政府以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同的具体行政行为，违反法律规定。故原告代理人关于被告塘边镇人民政府所作出的被诉行政行为超越职权，违反法定程序，认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销的代理意见应予以采纳；二被告代理人关于处理决定程序合法，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确的代理意见，应不予以采纳。第三人代理人的代理意见与二被告的相同。亦应不予采纳。综上所述，被告平塘县塘边镇人民政府作出的处理决定，事实不清、证据不足、显失公平、适用法律法规错误，程序违法、越权行政，其作出的处理决定应当撤销。被告平塘县人民政府作出的维持原处理决定的复议决定也应一并撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决：1、撤销被告平塘县塘边镇人民政府作出的塘府行决字[2015]第1号平塘县塘边镇人民政府行政处理决定书。2、撤销被告平塘县人民政府作出的平府行复决字[2015]2号平塘县人民政府行政复议决定书。3、被告平塘县人民政府在本判决书生效后六个月内重新作出处理决定。
上诉人平塘县塘边镇人民政府上诉主张：被上诉人黎应举与平塘县塘边镇打鸟组之间的纠纷是单位与个人之间的使用权纠纷，一审法院认定的争议地范围也出现错误，故请求撤销一审法院判决。
上诉人平塘县人民政府上诉主张：原审被告塘边镇人民政府作出的塘府行决字〔2015〕第1号《平塘县塘边镇人民政府行政处理决定书》属于在法定职权范围内作出的具体行政行为，该具体行政行为没有超越职权，该处理决定认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，请予以维持并依法撤销一审法院判决。
上诉人平塘县塘边镇新建村打鸟组上诉主张：塘边镇人民政府将被上诉人黎应举与该组的纠纷定性为林地使用确权纠纷进行处理并无不当。一审法院认定事实不清、证据不足，请求撤销一审法院判决。
被上诉人黎应举答辩称：争议地本属麻翁村民小组与打鸟村民小组间所有权纠纷，塘边镇政府认定事实不清，超越职权进行处理，违反法定程序，一审法院撤销塘边镇政府的处理决定合法，请二审法院维持。
原审原告向原审法院提交的证据有：1、塘府行决字（2015）第1号平塘县塘边镇人民政府行政处理决定书。拟证明：（1）被告已作出具体行政行为。（2）该行政处理决定没有按照法定程序调查，违反法定程序，未能查明土地权属、争议地四至，认定事实不清，适用法律错误。2、平府行复决字（2015）2号平塘县人民政府行政复议决定书。拟证明：（1）原告已申请行政复议。（2）平塘县人民政府在没有查明被诉具体行政行为违法的情况下，维持原处理决定是错误的。3、塘府行决字（2013）第1号平塘县塘边镇人民政府行政处理决定书和平府行复决字（2013）3号平塘县人民政府行政复议决定书。拟证明被告在没有新事实的情况下，以同样理由作出相同的处理决定。4、原告的第二轮土地承包证。内容为：屋边、老屋基这几块地均在争议地范围内，由原告管理。拟证明争议地归原告管理使用。5、平林管字第06020号平塘县集体山林管理证。内容为：观音庙脚荒山东底李姓，南底李姓，西底黎姓北谢姓，委托黎美昌管理。拟证明争议地归原告管理使用。6、平林自字第313027号平塘县社员自留山证。内容为：根据国家林业政策，划给塘边公社打鸟大队麻翁生产队社员（户主姓名）黎应举自留山地名“无前无后新龙湾，东黎南李西谭北黎”。拟证明争议地归原告管理。7、夏思儒农村林地家庭承包合同。拟证明争议地在麻翁组。8、2013年9月14日谭仁华证人证言。内容为：被告把黎应举的山判给第三人是不对的。拟证明争议地归原告。9、2014年7月18日夏恩泽证明材料。内容为：麻翁组与打鸟组的山林是以长石板为界，上归麻翁组，下归打鸟组。拟证明争议地归麻翁组所有。10、2014年7月20日黎美初证人证言。内容为：1982年分山是以1960年“四固定”为基础分的，麻翁组与打鸟组的山林是以长石板为界，上归麻翁，下归打鸟。拟证明争议地归麻翁组。11、2014年7月17日夏恩如证言。内容为：其未参加山林指界，对山林边界不清楚。拟证明争议地归原告。12、2014年7月19日周致刚证明材料。内容为：1982年落实山林承包时，是以1960年“四固定”为基础，落实到户管理，山林证的存根在公社。拟证明争议地归原告。13、黄胜华、周致刚等21户联名，无实际内容。14、2013年9月14日黎美初证明材料。内容为：1982年分山时，麻翁生产队的山是由我、夏恩泽、周致刚三人负责分和具体落实。每户的山林边界是我们指定的。黎应举的“平林自字第313027号”社员自留山证是我填写的。每户的存根都交给政府了。拟证明原告山林证的来源及争议地归原告管理使用。15、2013年9月14日黎美初证人证言。内容为：争议地1982年就由村支书李仁山（已去世）划分给麻翁生产队，生产队又分给黎应举之父黎美昌管理，颁发了06020号集体山林管理证。拟证明争议地归原告。16、2013年9月14日周致刚证明材料。内容为：1982年麻翁生产队划分责任山时是黎美初、夏恩泽和我负责划分的，每户的边界和位置是我们指定的，黎美昌的“平林管字第06020号”集体山林管理证也是我们填的。存根交给政府了。拟证明争议地归原告。17、周致刚、黎美初、黎应忠补充证言。内容为：黎应举地名观音庙脚荒山，该片山林的四至边界为：东抵老路李姓田（李慈凡），南抵老路李姓田（李让举），西抵谭姓屋基黎美才山林老路，北抵谢子和家土。该证为平林管字第06020号平塘县集体山林管理证。拟证明争议地归原告。18、周致刚、黎美初、黎应忠补充证言。内容为：黎应举家自留山的四至边界：东抵黎应忠山顶为界，南抵李让学长石板山林为界，西抵谭帮明山林庙子直上为界，北抵黎应忠山林顶为界。该证为“平林自字第313027号平塘县社员自留山证。拟证明争议地归原告。19、2015年5月12日黎应忠、黎美初、周致刚、夏恩才、黎应坤等27人联名证言。内容为：争议地所有权属于麻翁组，承包经营权属于原告。拟证明争议地归原告。20、现场照片一张。拟证明争议地的现场情况。
原审被告塘边镇人民政府向原审法院提交的证据有：1、2014年12月17日平塘县人民政府行政复议案件督办通知书。内容为：县政府2013年12月27日作出撤销被告平塘县塘边镇人民政府的处理决定并责令被告平塘县塘边镇人民政府在六个月内重新作出处理决定，但被告未作出，属于明显的行政不作为，请被告在30日内作出处理决定并送达当事人。拟证明被告在六个月内作出处理决定。2、2014年12月18日被告平塘县塘边镇人民政府的调处工作会议纪要。内容为：被告平塘县塘边镇人民政府成立调处工作小组，启动原告与第三人纠纷调处工作。拟证明被告平塘县塘边镇人民政府的行政程序合法。3、2013年4月26日调解会议记录。内容为：被告平塘县塘边镇人民政府组织原告和第三人对争议地进行调处，未达成协议。拟证明被告平塘县塘边镇人民政府对行政争议进行调解。4、2014年12月18日限期补交材料通知书。内容为：限原告和第三人在十五日内，向被告平塘县塘边镇人民政府提供争议林地的相关证据材料。拟证明被告平塘县塘边镇人民政府的行政程序合法。5、2014年12月17日勘界通知书。内容为：通知原告于2014年12月18日时参加争议地的勘界工作。拟证明被告平塘县塘边镇人民政府的行政程序合法。6、2013年4月26日和2014年12月18日、19日调解会议签到册。内容为：参加调解人员的签到。拟证明被告平塘县塘边镇人民政府组织过原告与第三人就行政争议进行调解。7、滕德进林地家庭承包合同。内容为：林地，地名背后坡，东麻翁组和石板组山界明岩上下。拟证明原告提供此证据与争议地无关联性。8、2013年9月14日黎美初证明材料。内容为；平林自字第313027号社员自留山证系其填写，户主为黎应举，当时其是队长，与副队长夏恩泽、会计周致刚三人负责分山，证的存根已交政府。拟证明该证明材料不是黎美初亲自书写，而是原告写好找其签名。9、2013年9月14日黎美初证人证言。内容为：争议地在一九八二年分山时就划归麻翁生产队，然后麻翁生产队分给原告家。拟证明该证人证言不是黎美初亲自书写，而是原告写好找其签名。10、2013年9月14日周致刚证明。内容为：平林管字第06020号山林管理证，系其填写，四至范围由村支书指定和划分，证的存根已交给政府。拟证明该证明经被告核实，内容不是周致刚书写，而是原告书写好后，由周致刚签名。11、2013年9月14日谭仁华、夏恩泽证人证言。内容为：塘边镇人民政府把争议地判给第三人是不对的，原告的山林系麻翁生产队分的，按党的政策六十年不变。拟证明该证据经被告核实，不是谭仁华、夏恩泽书写，而是原告书写好后，由二人签名。12、黄胜华、周成军等21位村名联名。拟证明原告向被告提供的这一证据无意义。13、黎应举第2轮土地承包证。内容为：该承包土地的范围与双方争议的面积只有0.31亩，没有具体的位置。拟证明争议地不属于原告。14、平林管字第06020号平塘县集体山林管理证。内容为：管理人黎美昌，面积6亩，地名观音庙脚荒山，东抵李姓、南抵李姓、西抵黎姓、北抵谢姓。拟证明此幅山林在争议地范围内，被告已处理给原告管理。15、平林自字第312027号社员自留山证。内容为：户主为黎应举，自留山为无前无后新龙湾，东黎南李西谭北黎。拟证明没有无前无后新龙湾这个地名，而且该证四至模糊不清，与原告所主张的没有联系。16、夏思儒农村林地承包合同。内容为：户主夏思儒，住所地平塘县塘边镇麻翁组。拟证明与双方争议地没有联系。17、荒山开发租赁协议。内容为：从2013年5月27日至2063年5月7日止贵州雅海矿业有限公司租赁第三人荒山用于开采建筑用石材。荒山具体位置：东抵打鸟组集体山林地域黎应举房屋交界，南抵大路，西抵观音庙和谭帮明林地交界处，北抵坡顶，租赁费共计8万元。拟证明第三人把争议地租赁给他人。18、李让学的平林管字第6077号集体山林管理证。内容为：面积捌亩，地名长石板，东沟让军界山顶，南大路，西窖化洞大路界，北山顶洞下。拟证明与争议地无关。19、房屋地基协议。内容为：甲方打鸟组李氏族中，乙方黎长华，甲方愿意在息气场划给乙方148㎡宅基地建房，乙方给付转让费740元。原告黎应举作乙方在场人签名。拟证明所转让的宅基地在争议地范围内，同时黎应举认可争议地归第三人。20、2014年10月30日李厚祥证明材料。拟证明双方争议的观音山在以前发生争议时，公社杨精标书记就去处理过，而且以前发的山林证是空白的，有的生产队在填山林证时就有乱填现象，争议的山林为打鸟组集体荒坡，争议地归第三人。21、李让学的平林自字313051号社员自留山证。内容为：户主李让学，自留山第一幅地名赶麻洞上，东山顶，南山顶，西厚福土坎，北山顶；第二幅地名王家湾，东厚福土，南山顶，西厚福，北山顶。拟证明与争议地无关联性。22、第三人关于息气场片区归属情况的走访笔录。走访人：李本祥，陪同人：李慈恒、李慈富，走访时间：2014年7月18日至25日，走访李云成、李慈富、李厚良、李让举、安兴祥，均陈述争议地归第三人，当时未发山林证，安兴祥对争议地情况不清楚。23、关于打鸟组息气场片区没有林权证的情况说明。内容为：1982年乡政府派杜朝忠来村里分山林，其他地方都分好了，就差息气场这片没分。因为当时息气场是荒草地，没有树木，无人愿意要，就没有分下去，就留大家放牛和葬坟，因为没有分下去，就没有林权证。40人在背后签名或盖章。拟证明争议地没有山林证的情况。24、李慈富农村林地家庭承包合同。拟证明与争议地无关联性。25、关于息气场谭帮明修建房屋和修建卫生室占地情况说明。内容为：谭帮明与第三人协商在息气场建房，村卫生室也建在息气场。拟证明与争议地无联系。26、2014年10月13日杨精标证明材料。当时其去大寨参观，对处理争议纠纷一无所知，特此证实。拟证明该证明对争议地无任何证明作用。27、2014年4月27日周致刚询问笔录。内容为：麻翁组当年的山林证是我和黎美初填写的，黎应举家的证是我填的，当时是按老根老业来分，他报哪点就填哪点，没有到山上指界。拟证明当时分山是按老根老业来分。28、2014年4月27日黎应忠询问笔录。内容为：当年分山时，山林证是在黎应坤家填写，由周致刚与黎美初填写，当时是按老根老业来分，观音山那幅争议地应归打鸟组所有。拟证明争议地归第三人所有。29、2014年4月27日黄忠才询问笔录。内容为：当年分山是按老根老业来分，填证时是在家填，未上山指界。同时，因黎应举与打鸟组发生扯皮，公社杨精标书记来处理，才知道观音山是打鸟组的。拟证明争议地归打鸟组所有。30、2013年4月28日李慈付询问笔录。内容为：2013年3月雅海公司到我们村开采方解石，征用到苦乔湾至观音山过来那幅山时，黎应举就说那幅山是他家的，并拿出一份山林证来，这样就引起争议。争议的山，当时任大队干部的李让军（已去世）说，除观音山至苦乔湾那一幅山拿给我们李家（打鸟组）做葬坟山，当时我们也是按老根老业来分。拟证明争议地归第三人所有。31、2013年4月28日李慈坤询问笔录。内容为：当时分山时，争议地观音山分给我们集体，没有山证，后来，1983年左右，原告家与我们发生纠纷，公社杨精标书记来处理。拟证明争议地归第三人所有。32、2013年5月2日李厚良询问笔录。内容为：落实责任制时其系村支书。原居住在打鸟组，1983年黎应举家与打鸟组李让军家因长石板山林发生纠纷，公社杨精标书记来处理。争议地不属于黎应举家，是打鸟组的公山。拟证明争议地归第三人所有。33、2013年5月14日黎应举询问笔录。内容为：询问原告争议地的情况。拟证明已经询问了原告。34、2015年1月27日周致刚询问笔录。内容为：黎应举找其出证明材料，证明内容是黎应举写好的，签名和捺印是自己的，证明内容属实。拟证明签名、捺印是周致刚签的，内容不是周致刚写的。35、2015年1月27日夏恩泽、谭仁华询问笔录。内容为：黎应举找他们证明，证明材料是书写好的，他们在上面签名、捺印，证明的内容也是真是的。拟证明夏恩泽、谭仁华的证明材料不是他们书写的。36、夏恩儒情况说明。内容为：黎应举户观音脚山林边界与我组其他农户无任何边界纠纷。拟证明争议地与原告无任何边界。37、腾德进的情况说明。内容为：我户在观音山没有山林，与黎应举户山林边界没有任何关系。拟证明争议地与原告无任何边界。38、2015年1月16日与第三人代表的谈话记录。对黎应举户现在居住的房屋周围按林业局勾图的地块范围和观音庙脚山林也按林业局勾图范围。这两幅山权属进行确认，第三人代表认为归黎应举所有。39、黎应举家与打鸟组山林纠纷平面图。拟证明争议地的基本概况。40、打鸟组与麻翁组黎应举林地争议勘界位置图。内容为：打鸟组让黎应举面积15.9亩，打鸟组指认争议地面积178.4亩，黎应举指认争议地面积178.5亩。拟证明争议地的面积及四至界限。
原审被告平塘县人民政府向原审法院提交的证据有： 1、黎应举行政复议申请书。拟证明原告提起行政复议。2、平塘县人民政府立案通知书。塘边镇人民政府塘府行决字[2015]1号行政处理决定书。塘边镇人民政府行政复议答辩状。拟证明复议程序合法。3、平塘县人民政府平府行复决字[2015]2号行政复议决定书。拟证明经审查已作出复议决定。
原审第三人平塘县塘边镇打鸟组向原审法院提交的证据有：1、李祥福身份证复印件，身份证明。拟证明第三人代表人身份证明。2、×××林权证。内容为：权利人新建村打鸟组，小地名螺号托，面积3409.16亩，四至为东至罗甸县县界，南至罗甸县县界，西至界上组山界，北至界上组山界。拟证明争议地归第三人所有。3、2015年3月8日李厚祥证明材料。内容为：黎家与打鸟组发生山界纠纷，公社派人调处。拟证明争议的林地归第三人管理。4、房屋地基协议。内容为：甲方打鸟组李氏族中，乙方黎长华。甲方愿意在息气场划给乙方148㎡宅基地建房，乙方给付转让费740元。原告黎应举作乙方在场人签名。拟证明所转让的宅基地在争议地范围内，同时黎应举认可争议地归第三人。5、关于在息气场谭帮明修建房屋和修建村卫生室所占地的情况说明。内容为：谭帮明和村卫生室均建在打鸟组的地盘上。拟证明争议地归第三人。6、照片6张。内容为：3张墓碑、1张为第三人牌坊，2张为争议地的概况。拟证明争议地大地名叫息气场（有碑文为证）。
以上证据材料均已随案移送本院。
本院查明的事实与原审一致。并对原审的认证予以确认。
本院认为：被告平塘县塘边镇人民政府作出的处理决定是对争议地的管理使用权进行明确，并非对争议地所有权作出处理，该处理决定没有解决根本问题。该镇政府在未依照法定程序通知黎应举所在的平塘县塘边镇新建村麻翁组参加的情况下，就作出了处理决定，属程序违法。原审判决认定该处理决定事实不清、程序违法并予以撤销并无不当，应予以维持。故，三上诉人的上诉理由不能成立，应予以驳回。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费共计150元，由上诉人平塘县塘边镇人民政府、平塘县人民政府、平塘县塘边镇新建村打鸟村民组各自承担50元。
本判决为终审判决。
审判长 周 刚
审判员 王晓宏
审判员 陈界梅
二〇一五年十一月十八日
书记员 王 铨
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