法定代表人龙景高，该局局长。
委托代理人潘晓娟，贵州仁义律师事务所律师。
委托代理人杨清平。
被上诉人（原审原告）黎平县龙翔木业有限公司，住所地黎平县德凤镇万福山。
法定代表人李继兴，该公司经理。
委托代理人李文远，贵州望江律师事务所律师。
委托代理人王纯剑。
上诉人黎平县环境保护局（以下简称“黎平环保局”）与被上诉人黎平县龙翔木业有限公司（以下简称“龙翔公司”）不服行政处罚纠纷一案，不服福泉市人民法院（2015）福环行初字第1号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年2月1日受理后，依法组成合议庭，于同年4月6日公开开庭审理了本案。上诉人黎平县环境保护局的委托代理人潘晓娟、杨清平，被上诉人黎平县龙翔木业有限公司法定代表人李继兴及委托代理人李文远、王纯剑到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，原告系黎平县境内木材加工企业，主要生产指接板，年产1万立方米。2014年9月9日，被告向包括原告在内的黎平县境内建设项目及企业发出黎环通（2014）24号《关于在新修订<中华人民共和国环境保护法>正式实施前完善环境影响评价手续的通知》，要求各企业在2014年11月30日到环保局完善环评手续，逾期将一律停建、停产，该通知就办理环评手续等所需要的材料一并作为附件予以明确。该通知于2014年9月12日送达给原告法定代表人李继兴，原告未按通知要求办理。被告于2015年4月24日对原告立案调查，在调查过程中发现原告于2007开工建设，2008年投入生产，主要生产指接板，年产量1万立方米，未办理任何环境评价手续，2013年建成简易水膜除尘设施，该设施未经环保部门验收已投入使用。被告认为原告行为涉嫌违反《建设项目环境保护管理条例》第七条第二项和第二十条第一款的规定，按照该条例第二十八条的规定由环保部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下罚款。被告于同年4月30日向原告送达黎环罚告字（2015）3号行政处罚事先（听证）告知书，拟对原告处以停止生产的行政处罚，5月3日原告申请听证，5月5日，被告向原告发出听证通知书，决定于5月8日举行听证，后因原告申请延期至5月13日举行了听证。2015年5月19日被告向原告送达了黎环罚字（2015）3号行政处罚决定书，决定对原告处以停止生产的行政处罚。原告不服于2015年11月19日以被告行政处罚认定事实不清，程序违法为由提起行政诉讼，请求判决撤销被告作出的黎环罚字（2015）3号行政处罚决定书。
原审认为，根据《环境行政处罚办法》第二条“公民、法人或者其他组织违反环境保护法律、法规或者规章规定，应当给予环境行政处罚的，应当依照《中华人民共和国行政处罚法》和本办法规定的程序实施”的规定，黎平县环保局作为环境保护主管部门，在办理环境行政处罚案件时应按照该办法规定的程序办理。被告在经过立案、调查取证、告知听证程序后认为原告存在未办理任何环评手续，环保设施未经验收投入使用的环境违法行为，对原告作出较重的停止生产的行政处罚。《环境行政处罚办法》第五十一条和第五十二条规定了“本机关负责人经过审查，违法事实成立，依法应当给予行政处罚的，根据其情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；”，“案情复杂或者对重大违法行为给予较重的行政处罚，环境保护主管部门负责人应当集体审议决定。集体审议过程应当予以记录。”，《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款也规定了对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。从被告提供的证据看，被告在经过立案、调查取证、告知听证程序后，没有经过负责人审查和集体讨论决定程序，即对原告作出停产的行政处罚，违反了法定程序，按照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（三）违反法定程序；……”的规定，原告诉称被告黎环罚字（2015）3号《行政处罚决定书》程序违法，应予撤销的诉请，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决：一、撤销被告黎平环保局2015年5月19日作出的黎环罚字（2015）3号《行政处罚决定书》；二、责令被告黎平环保局于判决书生效后60日内对原告未办理任何环境评价手续，环保设施未经环保部门验收已投入使用的行为重新作出行政行为。本案受理费50元，由被告黎平环保局承担。判决后，黎平环保局不服，向本院提起上诉。
上诉人黎平环保局上诉称，首先，被上诉人违法事实清楚，证据确实充分，且被上诉人对其未办理任何环评手续而违法生产的事实也表示认可。其次，上诉人作出的黎环罚字[2015]3号行政处罚决定程序合法，适用法律正确。在查实被上诉人的违法行为后，上诉人经单位层报后向被上诉人送达行政处罚事先（听证）告知书，经被上诉人申请后举行听证。上诉人单位负责人对调查结果进行审查，经集体讨论决定作出责令停止生产的处罚决定，程序是合法的，一审认定上诉人未经负责人审查和集体讨论决定程序，从而认定上诉人的行政处罚违反法定程序，该事实认定错误。同时，上诉人作出处罚决定适用法律法规正确。根据2008年10月1日实施的环境保护部《建设项目环境影响分类管理名录》，被上诉人的生产活动应当办理环评手续。即便上诉人作出的行政处罚决定存在轻微违法，但该行政处罚对被上诉人的权利没有任何实际影响，如重新作出重复的行政行为无异于浪费行政资源，且增加诉累。故请求二审改判不予撤销黎平环保局作出的黎环罚字（2015）3号《行政处罚决定书》或将案件发回重审。
被上诉人龙翔公司辩称，原审认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。首先，被上诉人不存在未批先建的违法事实。事实上，被上诉人筹资建设了简易水膜除尘环保设施，上诉人故意不组织验收，责任并非在于被上诉人。其次，我国《行政处罚法》第三条第二款对行政处罚程序的合法性作出了明确的要求，上诉人关于听证的告知程序也不满足《行政处罚法》第四十二条的规定，其听证程序违法；上诉人对被上诉人作出停止生产的较重的行政处罚决定，应当根据法律的规定由机构负责人审查后提交集体讨论决定。上诉人无论在一审中，还是在上诉状的主张里，强调的《行政处罚案件调查报告》也仅是以该调查报告作为处罚依据，并没有任何集体讨论的记录资料，该处罚决定作出草率，违反了《行政处罚法》和《环境行政处罚办法》的相关规定，理应予以撤销。故请求二审维持原判。
二审中，上诉人向本院提交了下列证据，1、会议记录本，拟证明该局作出的涉诉行政处罚决定书已经单位负责人主持的集体讨论决定；2、照片六张，拟证明被上诉人单位坐落于县城规划区内，与学校及有单位相邻，且位于城市干道边上，上诉人也是基于县政府的要求及检察机关的检察建议作出行政处罚决定。
被上诉人质证认为，1、会议记录本不能证明会议的形成时间，被上诉人有理由怀疑上诉人是事后补的记录。且该记录显示，集体讨论决定并不能载明上诉人对被上诉人作出何种行政处罚；2、上诉人对照片的证明目的说明，恰好证明上诉人作出的处罚没有依据，并非被上诉人有违反环保法律规定的行为，而是经有关单位指示后而作。
经二审庭是举证、质证，本院对上述证据作如下认证：1、会议记录，上诉人主张会议记录本记录的集体讨论决定形成于行政处罚作出前，因此该证据不属于二审的新证据，由于上诉人逾期举证，故对该证据的证明能力本院不予采信；2、照片，上诉人对该举示的证据的证明目的与其作出行政处罚的理由不具关联性，故对该证据，本院亦不予采信。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
二审中，上诉人当庭提出，其对被上诉人作出的黎环罚字（2015）3号《行政处罚决定书》性质属于行政命令，而非行政处罚。
综合双方当事人的诉辩请求及理由，本案二审的争议焦点主要有二，一是上诉人对被上诉人作出立即停止生产的《行政处罚决定书》性质是行政命令还是行政处罚；二是上诉人作出的涉讼具体行政行为是否已经过集体讨论。
本院认为，行政机关的行政管理是通过行政行为来实现，它由内容和形式两部分组成，存在着实体和程序两个方面。实体是行政机关的行政行为所确定行政相对人权利义务的实质内容；程序是如何完成实体内容的特定的方式、步骤、顺序和时限。各种法律形式对行政管理程序诸要素的确认和规范，形成了法定行政程序。因此，法定行政程序就是已被法律形式所确认和规范的行政管理的方式、步骤、顺序和时限，是受法律规范固定羁束的法律化的行政程序。因此，人民法院审查判断具体行政行为程序是否违反法定程序，应以立法机关按照立法程序制定的法律、地方性法规和国务院制定的行政法规及行政机关依职权并符合制定规范性文件程序制定并公布的符合行政程序基本原则的具有普遍约束力的规范性文件为准绳。
关于第一个争议焦点，行政命令是行政主体依法要求相对人进行一定的作为或不作为的意思表示，其体现在指令上；行政处罚则是指特定的行政主体对被认为违反行政法律规范的相对人所给予的一种制裁，其体现在处理措施上。行政处罚的前提是认为行政相对人的先违法行为，其本身具有处罚性。本案中，环境保护法新修订后，因履行监管职责的需要，2014年9月，上诉人在其辖区黎平县境内的建设项目及企业发出黎环通（2014）24号《关于在新修订<中华人民共和国环境保护法>正式实施前完善环境影响评价手续的通知》，要求各企业在2014年11月30日前完善环评手续，逾期将一律停建、停产，该通知就办理环评手续等所需要的材料一并作为附件予以明确，并已送达被上诉人。如前分析，该完善环评手续的通知应为上诉人向辖区行政相对人发出履行完善环评手续义务的行政命令。由于被上诉人未按上诉人通知的要求履行义务。上诉人即对被上诉人立案调查，并向其送达黎环罚告字（2015）3号行政处罚事先（听证）告知书，拟对被上诉人处以停止生产的措施，经听证，上诉人向被上诉人送达了黎环罚字（2015）3号行政处罚决定书，对其作出停止生产的处罚措施。由于上诉人事先发布通知，要求辖区内的相对人履行相应义务，并要求如不履行将采取停建、停产的处罚措施，被上诉人未按通知履行相应完善环评手续的义务后，上诉人对其作出行政处罚决定书，该处罚决定书经立案、调查、听证等程序，且文号及行文名称均体现为行政处罚，故应认定为行政处罚。因此对上诉人关于该行政处罚决定的性质为行政命令的主张，本院不予支持。
关于第二个争议焦点，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据”及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。被告因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由，不能在前款规定的期限内提供证据的，应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提出延期提供证据的书面申请。人民法院准许延期提供的，被告应当在正当事由消除后十日内提供证据。逾期提供的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据”的规定，上诉人主张其作出的黎环罚字（2015）3号行政处罚决定书经过集体讨论决定，应当对此负有举证责任。上诉人在一审举证期限内未提供证据，也未就不可归责的原因提出延期举证的请求，却在二审中，向本院提供了会议记录本，用以表明其经过集体讨论决定才作出上述处罚决定。一方面，若如上诉人主张该会议形成于行政处罚决定书作出前，但上诉人在一审和上诉状中主张的处罚依据是该单位案件承办人作出的《调查报告》，未主张有集体讨论的会议记录，在行政处罚决定书中也未叙明该处罚经过集体审议决定的相关内容；另一方面，上诉人未依照上述法律和司法解释关于举证期限的规定向人民法院举证，应视为该被诉行政行为没有经过集体会议讨论的程序。故对上诉人关于其作出的行政处罚经过集体会议讨论程序的主张，本院不予支持。正如一审分析，由于上诉人对被上诉人作出较重的行政处罚，应当经过负责人审查和集体讨论决定程序，由于举证不能，应当认定上诉人未经集体讨论决定的法定程序而导致程序违法。故原审判决撤销上诉人黎平环保局作出的黎环罚字（2015）3号《行政处罚决定书》并责令其限期对被上诉人未办理任何环境评价手续，环保设施未经环保部门验收已投入使用的行为重新作出行政行为正确，应予维持。上诉人黎平环保局的上诉缺乏法律依据，应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人黎平县环境保护局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘国红
代理审判员 王开恒
代理审判员 万 青
二〇一六年四月八日
书 记 员 李 震
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