被上诉人（原审被告）贵阳市国土资源局
上诉人王启华诉被上诉人贵阳市国土资源局不服不予受理行政复议决定一案，不服贵州省清镇市人民法院于2015年12月28日作出的（2015）清环保行初字第8号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原判查明，2015年6月2日，本案原告王启华因犯非法占用农用地罪被判处有期徒刑十个月，王启华不服判决上诉至贵阳市中级人民法院，贵阳中院于2015年8月18日以（2015）筑环保刑终字第9号刑事裁定书维持一审判决。在这2份法律文书中，均引用贵阳市国土局花溪分局的二份向公安机关提供的《情况说明》作为证据。其中第一份《情况说明》出具时间为2014年9月25日，主要内容为贵阳花溪福发预制品厂未经批准占用花溪区青岩镇二关村四组（小地名茅草坪）集体土地8.28亩（基本农田7.992亩），修建预制品加工厂，经核实未办理任何用地手续。第二份《情况说明》出具时间为2015年2月9日，主要内容为对王启华修建的贵阳市花溪青岩福发预制品厂涉及地类测量方法说明：（一）采用省第一测绘院对该案涉及非法占用农用地范围勘界图；（二）利用该案涉及非法占用农用地勘界图与《土地利用现状图》叠加计算；（三）利用上报国家备案的《土地利用现状数据库》核实该案涉及地类资源信息，由此确认花溪区青岩镇王启华非法占用农用地涉及土地8.28亩（其中基本农田7.56亩、林地0.288亩、其他农用地0.432亩）。王启华认为其所占用的土地有0.3亩系其自己所开荒地，另外的大部分土地系未利用地，贵阳市国土局花溪分局确认涉案土地是基本农田，认定事实不清，没有法律依据，这一具体行政行为违法，依法应予撤销，遂于2015年3月31日向贵阳市国土局提起行政复议，请求确认被申请人确认花溪区青岩镇二关村四组（茅草坪）涉案7.992亩集体土地为基本农田的具体行政行为违法，并予以撤销。贵阳市国土局受理王启华的复议申请后，经审查认为被申请人出具该情况说明不是具体行政行为，故决定不予受理王启华的行政复议申请。原告王启华于2015年4月20日收到被告贵阳市国土局作出的《行政复议不予受理决定书》后，不服该决定，于2015年4月23日向贵阳市南明区人民法院提起行政诉讼，后移送原审法院受理，请求：1、依法撤销被告作出的筑国土资环行复不受字（2015）第01号行政复议不予受理决定书，并受理此案；2、依法确认贵阳市国土资源局花溪分局确认花溪区青岩镇二关村四组（茅草坪）涉案7.992亩集体土地为基本农田的具体行政行为违法，并予以撤销；3、本案的诉讼费用由被告承担。
原判认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”之规定，原告王启华认为贵阳市国土局花溪分局作出《情况说明》确认土地性质侵犯其合法权益，向被告贵阳市国土局申请行政复议，贵阳市国土局系本案适格的行政主体。本案中，原告认为贵阳市国土局花溪分局向公安机关出具的《情况说明》中确认了涉案土地性质，这是具体行政行为，本院认为，其一，涉案土地是否属基本农田，早已经国家土地总体利用规划确定，《情况说明》只是对涉案土地现状的客观陈述，贵阳市国土局花溪分局并未重新对土地性质进行认定，故并非具体行政行为。这一点在《情况说明》中已清楚反映：测绘部门对涉案土地范围勘界，国土部门与《土地利用现状图》叠加计算，与国家备案的《土地利用现状数据库》对比核实；其二，该《情况说明》是应公安机关要求所作，是刑事案件证据之一，只发生证据效力，是否被采信由法院决定。该出具《情况说明》行为并非针对原告所实施，这一描述土地属性客观状态的行为本身并不直接对原告权利义务产生影响，该行为并非法律意义上的具体行政行为。所以，被告贵阳市国土局对原告王启华的行政复议申请不予受理，符合《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条之规定，被告作出的筑国土资行复不受字（2015）第01号《行政复议不予受理决定书》的具体行政行为，认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。原告请求确认贵阳市国土资源局花溪分局确认花溪区青岩镇二关村四组（茅草坪）涉案7.992亩集体土地为基本农田的具体行政行为违法，并予以撤销的诉讼请求没有事实和法律依据，不予支持，依法予以驳回。据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回原告王启华的诉讼请求。案件受理费50元免收。
一审宣判后，王启华不服向本院提起上诉，称：1、贵阳市国土资源局花溪分局依职权认定花溪区青岩镇二关村四组（茅草坪）涉案7.992亩集体土地为基本农田的行为属于行政确认，只是以《情况说明》的形式呈现，该行政确认行为直接针对上诉人所承包的集体土地作出的，与上诉人有利害关系，而本案又属于行政复议前置。因此，上诉人的复议请求属于行政复议的受案范围，被上诉人应依法受理，被上诉人作出行政复议决定不予受理适用法律错误；2、本案上诉人建厂占用的是其在承包0.3亩耕地周围私自开荒的地（此地以前崎岖不平、多为沙石、没水没路），上诉人建厂占用的大部分是未利用地而非基本农田（基本农田往往都有界碑予以明确），贵阳市国土资源局花溪区分局作出的涉案7.992亩集体土地为基本农田的行政确认具体行政行为没有事实和法律依据，程序违法，依法应予以撤销。3、上诉人向花溪区国土局申请公开涉案地块的政府信息时，花溪区国土局的答复内容为“王启华未在我局进行过该范围的土地使用权登记，因此该信息不存在”既然信息不存在，花溪区国土局如何对涉案土地现状客观描述。原审判决认为《情况说明》只是对涉案土地现状的客观陈述，花溪区国土局并未重新对土地性质进行认定，不属于具体行政为，系认定事实不清。故请求：1、撤销清镇市人民法院作出的（2015）清环保行初字第8号行政判决；2、依法撤销被上诉人做出的不予受理的行政复议决定，并受理此案；3、请求依法确认贵阳国土资源局花溪区分局确认花溪区青岩镇二关村四组（茅草坪）涉案7.992亩集体土地为基本农田的具体行政行为违法，并予以撤销；4、本案的诉讼费由被上诉人承担。
二审中，上诉人提交贵阳市花溪区国土资源局政府信息公开申请表及回复，拟证明既然信息不存在，花溪区国土局如何对涉案土地现状客观描述。申请表载明所需信息内容为：申请公开花溪区青岩镇二关村王家寨11号王启华所承包毛草坪土地地籍调查表、土地登记卡和宗地图、地籍图、土地性质登记。花溪区国土资源局信息公开回复为：您申请公开的相关信息需要在办理土地使用权登记的情况下才存在，经核实，您并未在我局进行过该范围内的土地使用权登记，因此该信息不存在；被上诉人认为此回复是因为该土地没有进行登记，故没有土地信息，不能证明上诉人的主张。
二审查明事实与一审认定事实基本一致。二审中，上诉人明确表示其上诉请求变更为：1、撤销清镇市人民法院作出的（2015）清环保行初字第8号行政判决；2、依法撤销被上诉人做出的不予受理的行政复议决定，并受理此案；3、本案的诉讼费由被上诉人承担。撤回“依法确认贵阳国土资源局花溪区分局确认花溪区青岩镇二关村四组（茅草坪）涉案7.992亩集体土地为基本农田的具体行政行为违法，并予以撤销”的上诉请求。
以上事实有双方当事人陈述、调查笔录等证据在卷佐证，并经双方当事人质证，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”之规定，上诉人王启华认为贵阳市国土资源局花溪分局作出《情况说明》确认土地性质侵犯其合法权益，向被上诉人贵阳市国土资源局申请行政复议，贵阳市国土资源局系本案适格的行政主体。上诉人坚持认为贵阳市国土资源局花溪分局向公安机关出具的《情况说明》属行政确认，被上诉人应依法受理该行政复议。本院认为，本案所涉《情况说明》系土地行政主管机关根据土地利用总体规划对该宗土地利用现状分类规划向刑事案件侦查机关提供的书面材料，此行为并非具体行政行为，故被上诉人对上诉人的行政复议申请不予受理符合《中华人民共和国行政复议法》之规定，该决定书认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，上诉人要求撤销该决定书的上诉理由不成立。至于上诉人二审提交的信息公开申请回复，查询信息不存在系因上诉人并未向该机关申请办理土地使用权登记，不能据此否定土地利用总体规划相关土地利用现状分类，上诉人上诉理由均不能成立，本院予以驳回。一审判决程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费未收取。
本判决为终审判决。
审 判 长 曾 桢
审 判 员 唐玉平
代理审判员 马 劼
二0一六年四月六日
书 记 员 王 燕
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