吉林省白城市中级人民法院
行政判决书
(2014)白行终字第21号
上诉人（原审原告）王殿军，男，1963年9月17日生，汉族，洮南市人，现住洮南市。
委托代理人李玉章，吉林百石律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）洮南市国土资源局。
法定代表人刘文民，局长。
委托代理人孙明春，洮南市国土资源局干部。
委托代理人周宏斌，吉林梓辛律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）王书森，男，1953年9月2日生，汉族，洮南市人，农民，现住洮南市洮府乡。
原审第三人中国人民解放军吉林省洮南市人民武装部。
原审原告王殿军因诉被告洮南市国土资源局土地行政处罚一案，不服洮南市人民法院（2014）洮行初字第7号行政判决，上诉至本院，本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审判决认定，2013年12月5日，被告洮南市国土资源局以洮国土罚字（2013）第069号行政处罚决定书认定，本案原告王殿军（被处罚人）于2010年8月未经批准擅自在洮府乡南郊村占用3500.00平方米土地硬化地面，并于2011年9月16日占用182平方米土地建孵化室及消毒间，该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，属非法占地行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《吉林省土地管理条例》第五十九条的规定，对王殿军作出行政处罚：1、责令你户退还非法占用的3682.00平方米土地，没收你户在非法占用的3682.00平方米土地上新建的建筑物及其他设施；2、处非法占用3682.00平方米土地每平方米5.00元的罚款，计18，410.00元。王殿军不服，向洮南市人民政府申请行政复议，洮南市人民政府于2014年4月2日以洮政复决字（2014）1号行政复议决定书维持了被告的行政处罚决定，王殿军在法定期间内向洮南市人民法院提起行政诉讼。
原审法院认为，1、关于本案中涉案土地的权属问题，因不是本案争议的焦点，本院对此不做赘述。2根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡（镇）和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属农民集体所有的土地。”原告王殿军在未办理用地审批手续、未合法取得土地使用权的情况下，擅自占地硬化地面及建房的行为违法，应予处罚。其以土地使用权是租赁转让方式取得的抗辩理由依法不能成立，故原告的诉讼请求本院不予支持；被告所作出的具体行政行为事实清楚，证据确实充分，适用法律、法规正确，符合法定程序，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（一）项，“具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。”之规定，遂判决维持被告洮南市国土资源局2013年12月5日作出的洮国土罚字（2013）第069号行政处罚决定。
上诉人王殿军上诉称，1、被上诉人处罚的主体不对。上诉人不是祥和禽业的实际所有人，该宗土地是祥和禽业的投资人转手从洮南市人民武装部租赁沈阳空军洮南飞机场的部分土地，在合同约定的年限内进行养殖，祥和禽业是该宗土地的实际使用人，上诉人只是代为管理的受委托人，不能成为被处罚的主体。2、该宗土地的权属不是洮府乡南郊村的，而是洮南市人民武装部的，被上诉人在行使行政处罚权时应先行对该宗土地确认权属，在没有确权的情况下作出行政处罚属程序违法。3、上诉人使用的土地不是非法占用而是租赁取得使用权，被上诉人的处罚决定认定为非法占用不妥。基于上述理由，请二审法院撤销原审判决，撤销被上诉人作出的洮国土罚字（2013）第069号行政处罚决定。
被上诉人洮南市国土资源局辨称，1、该案调查取证时，王殿军本人承认2009年从王德山名下购买的房屋所有权和使用权，并于2010年8月硬化地面3500.00平方米建水泥预制板厂，2011年9月占地182.00平方米建孵化室及消毒间。王殿军即为本案的违法行为人，对其处罚主体正确。2、该宗土地确属洮府乡南郊村所有，权属明确，不存在所有权纠纷。上诉人所称土地属洮南市人民武装部所有没有法律依据或证据证明，我局对土地的违法使用者予以行政处罚完全是依照法定程序进行的，不存在程序违法的问题。3、被处罚人王殿军分别于2010年8月、2011年9月未经行政部门审批许可，擅自占用洮府乡南郊村土地硬化地面建孵化室和消毒间，改变原有土地用途，属非法占地行为。上诉人所称是通过租赁形式取得使用权的说法，依法不成立。综上所述，一审法院判决正确，洮国土罚字（2013）第069号行政处罚决定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，处罚程序合理合法，请求二审法院维持原判。
被上诉人王书森辩称，该土地是南郊村的，由我承包取得了《农村土地承包经营权证》，我将该地租给王德山二十年。王德山又将该地卖给原告120万元。上诉人说该地是洮南市人民武装部的是虚假的。洮南市国土资源局作出的处罚决定正确。
原审第三人中国人民解放军吉林省洮南市人民武装部未陈述意见，也没有向本院提供任何书面材料。
本案争议的焦点问题是：被上诉人洮南市国土资源局作出的洮国土罚字（2013）第069号行政处罚决定是否合法。
经审理查明，上诉人王殿军未经审批在涉案土地上硬化地面，建设孵化室及消毒间。被上诉人洮南市国土资源局认定其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，属非法占地，并于2013年12月5日依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《吉林省土地管理条例》第五十九条的规定对上诉人作出洮国土罚字（2013）第069号行政处罚决定，上诉人不服，向洮南市人民政府申请行政复议，洮南市人民政府于2014年4月2日以洮政复决字（2014）1号行政复议决定书维持了原处罚决定，上诉人仍不服，向洮南市人民法院提起了行政诉讼。
本院认为，（一）被上诉人洮南市国土资源局在处罚决定中认定涉案土地为集体土地，但未能提供充分的证据予以证明。被上诉人王书森提供《农村土地承包经营权证》载明的四致及土地面积与涉案土地又不相符，也不足以认定该宗土地为集体土地。（二）关于上诉人提出该地为军事用地的问题，被上诉人洮南市国土资源局并未调查。（三）在涉案土地性质不明确的情况下，洮南市国土资源局对王殿军在该宗土地上未经审批进行建设的行为是否有处罚权依据不足。综上，洮南市国土资源局作出的行政处罚决定事实不清，证据不足，一审予以维持违反法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（二）项1目、第六十一条（三）项之规定，判决如下：
一、 撤销洮南市人民法院（2014）洮行初字第7号行政判决；
二、 撤销洮南市国土资源局作出的洮国土罚字（2013）第069号行政处罚决定。
上诉费50.00元，由被上诉人洮南市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨 晓 静
审 判 员 王 莹
代理审判员 裴 晓 明
二〇一四年十月二十四日
书 记 员 倪继迎（兼）
