吉林省四平市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）四行终字第67号
上诉人（原审原告）：伊通满族自治县景台镇永久村村民委员会。
法定代表人：张金华，村长。
被上诉人（原审被告）：伊通满族自治县林业局。
法定代表人：吕浩，局长。
被上诉人（原审被告）：王洪彦，男，汉族，1956年5月17日出生，现住伊通满族自治县。
原审原告伊通满族自治县景台镇永久村村民委员会诉原审被告伊通满族自治县林业局行政协议一案，不服伊通满族自治县人民法院（2015）伊行初字第25号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。
原审法院认定：1999年5月3日，原告与被告王洪彦签订了《承包果园合同书》，承包期15年，即1999年5月3日至2014年4月28日止。2011年3月1日，伊通满族自治县人民政府、伊通满族自治县景台镇人民政府与被告王洪彦签订了《伊通满族自治县退耕还林合同书》。原告认为二被告侵犯了集体土地所有权。
原审法院认为：行政机关为实现公共利益或行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议。本案退耕还林合同不是行政协议。且本案被告伊通满族自治县林业局并非该退耕还林合同当事人。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四条和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条、第十一条（2015年5月1日起施行）之规定，裁定：驳回原告伊通满族自治县景台镇永久村村民委员会的起诉。
上诉人伊通满族自治县景台镇永久村村民委员会上诉称：本案被诉《退耕还林合同》是依据相关政策与政府签订的，合同的内容也体现了政府的政策性行为，体现了政府机关的行政管理职能，符合《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条确定的行政协议的范畴，属于人民法院的受案和审理范围。原审法院对合同性质的认定和适用法律错误。
本院认为：《退耕还林合同》是规范退耕还林工程，保护退耕农户合法权益，巩固退耕还林成果，在公平、公正、公开的前提下，经双方自愿签订的合同，对合同双方具有约束力。本案中上诉人并不是合同双方当事人，提起诉讼是认为被诉《退耕还林合同》的签订侵犯了其对土地的所有权或使用权。按照《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”的规定，上诉人可申请人民政府对土地使用权和所有权争议进行处理，因而，本案纠纷应先由政府进行处理是法院立案受理的前置条件，只有不服政府处理的，才能向法院提起诉讼。所以，上诉人提起的诉讼不属于人民法院行政诉讼的受案范围。另，按照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为”的规定，行政诉讼中的被告应为行政机关或法律、法规、规章授权的组织，本案中原审法院将王洪彦列为被告是错误的。原审法院裁定驳回伊通满族自治县景台镇永久村村民委员会的起诉，并无不当。上诉人的上诉理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 王玉川
审判员 刘淑娟
审判员 李本直
二0一五年十二月七日
书记员 陈 坤
