吉林省长春市中级人民法院
行政判决书
（2015）长行初字第11号
原告高正和，男，1964年9月1日出生，汉族，农民，现住长春市南关区。
被告长春净月高新技术产业开发区管理委员会，住所地长春净月高新技术产业开发区福祉大路1572号。
法定代表人管树森，主任。
委托代理人王恩文，长春净月高新技术产业开发区管理委员会征收管理办公室工作人员。
委托代理人刘芳，吉林功承律师事务所律师。
被告长春市人民政府，住所地长春市南关区人民大街10111号。
法定代表人姜治莹，市长。
委托代理人卜凡军，长春市人民政府法制办公室案件审理处负责人。
委托代理人钱朋斌，长春市人民政府法制办公室备案审核处负责人。
原告高正和因不服被告长春净月高新技术产业开发区管理委员会（以下简称净月管委会）、长春市人民政府的土地行政征收一案，向本院提起诉讼。本院立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年7月23日公开开庭审理了本案。原告高正和，被告净月管委会的委托代理人王恩文、刘芳及被告长春市人民政府的委托代理人卜凡军、钱朋斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告净月管委会于2015年1月20日对原告高正和作出长净集土责[2015]4号责令交出土地决定书，该决定书认定高正和在净月街道小东沟被征收土地上有产权房屋一栋，面积为71.6平方米（登记面积为69.58平方米），无产权房屋六套，另有手压井、砖地面等其它附着物若干。依据补偿方案及长春中兴房地产评估有限责任公司和吉林新华资产评估有限公司的评估结果，上述房屋及地上附着物征收补偿款共计851,231.00元。另查明该地块的土地补偿费和安置补助费已经签订补偿协议，且足额发放完毕。净月管委会认为高正和无正当理由拒绝接受安置补偿，在《补偿实施方案》规定期限内未与征收部门签订补偿协议，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常开展。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《长春市人民政府办公厅关于进一步明确集体土地上房屋等附着物征收补偿职责的通知》（长府办函[2014]21号文件），并参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，决定：一、根据补偿政策和评估公司的评估结果，提供产权调换与货币补偿两种补偿方案。被征收人高正和可以在收到本决定书之日起10日内自行选择其中一种。如逾期未选择，以货币补偿方案为准。产权调换方案：对登记面积69.58平方米的房屋，在西部回迁小区提供一套70平方米房屋进行回迁安置，其中69.58平方米拆一还一，0.42平方米需按扩大面积1,600元/平方米的标准支付给征收人，计672元。另支付被征收人高正和一次性搬家补助费300元、预付6个月过渡费5,010元（69.58平方米），其他地上附着物472,277元，以上款项共计477,587元。货币补偿方案：按照补偿政策及长春中兴房地产估价有限责任公司和吉林新华资产评估有限公司评估结果，支付被征收人高正和房屋征收补偿款313,806元，补助费62,761元，一次性搬家补助费300元，一次性支付3个月过渡费2,087元，其他地上附着物472,277元，以上款项共计851,238元。被征收人高正和在收到本决定书10日内到净月高新技术产业开发区拆迁第二办公室办理领取手续。逾期未领取，征收实施部门将把该款项专户存储。二、责令被征收人高正和在收到本决定书之日起10日内，拆除所建房屋等地上附着物并自行腾迁，交出土地。逾期拒不交出土地，净月管委会将申请人民法院强制执行。原告高正和不服该责令交出土地决定书，于2015年3月19日向被告长春市人民政府申请行政复议，长春市人民政府于2015年4月9日作出长府复决字[2015]第148号行政复议决定书，决定维持被告净月管委会作出的长净集土责[2015]4号责令交出土地决定书。
原告高正和诉称：一、原告的房屋不在被征收范围内。被告净月管委会根据吉林省人民政府2007年第0234号使用土地批复，对净月街道小合台/净月潭集体土地44.2209公顷实施征收，但该使用土地批复征用的土地为小合台和小东沟两社，不含高正和房屋，该房屋坐落地为杨家沟社。长春市国土资源局净月分局于2011年4月26日作出的《关于万科惠斯勒小镇土地情况说明》中表明“征用小合台委土地面积12.89公顷，征用净月潭委土地面积为31.33公顷，均为集体土地”及“长春万润房地产开发有限公司最终以73,100万元成功竞得该宗土地，并签订了A001329号《国有建设用地使用权出让合同》”，可见万科惠斯勒小镇项目建设位置是小东沟社，不含高正和房屋所在的杨家沟社。据此，长净集土责[2015]4号责令交出土地决定书认定高正和所有的房屋及地上附着物位于征收范围内与事实不符。二、净月管委会对高正和的房屋及地上附着物进行的评估，均是由其单方作出，不具有法律效力。三、长春市人民政府作出的行政复议决定认定事实错误，适用法律错误，应予撤销。综上，请求人民法院撤销净月管委会作出的长净集土责[2015]4号责令交出土地决定书；撤销长春市人民政府作出的长府复决字[2015]第148号行政复议决定书。
原告高正和向本院提交了以下证据：1.长春净月高新技术产业开发区净月街道净月潭社区居民委员会（以下简称净月潭居委会）于2015年4月15日出具的证明，用以证明高正和的被征收房屋坐落在杨家沟社；2.集体土地建设用地使用权登记卡，用以证明的问题同上；3.万科惠斯勒小镇鸟瞰图，用以证明高正和的被征收房屋不在万科惠斯勒小镇建设项目范围内；4.长春市人民政府2007年度第九十九批次用地审批手续，包括：建设项目用地审查报告、建设用地规划设计条件、吉林省人民政府于2007年11月6日作出的第0234号使用土地批复，用以证明吉林省人民政府于2007年11月6日作出第0234号使用土地批复的边框四至及总面积，批准征用小合台、净月潭的47.5005公顷土地；5.国有土地使用权出让合同，用以证明吉林省人民政府于2007年11月6日作出第0234号使用土地批复已经无效，不适用该项目；6.关于万科惠斯勒小镇土地情况说明，用以证明万科惠斯勒小镇建设项目超过审批面积，另外该份证据用以证明吉林省人民政府于2007年11月6日作出第0234号使用土地批复已经无效；7.从网络上下载的万科惠斯勒小镇兴建奠基仪式、工期等材料，用以证明的问题同证据5；8.责令交出土地决定书，用以证明被告净月管委会使用吉林省人民政府于2007年11月6日作出的第0234号使用土地批复对高正和的房屋实施的征收行为违法；9.长春市人民政府于2015年4月9日作出长府复决字[2015]第148号行政复议决定书，用以证明长春市人民政府作出的复议决定认定的事实违法。
经庭审质证，被告净月管委会、长春市人民政府的质证意见是：对证据1、2的真实性有异议，同时认为高正和的房屋坐落在逯家湾村东沟社，不在杨家沟社。另外，无论高正和的房屋坐落在逯家湾村东沟社还是杨家沟社，根据勘察定位图其房屋均在征收范围内；认为证据3、5-7与本案待证事实无关联性；对证据4、8、9的真实性无异议，但认为不能证明其要证明的问题。
被告净月管委会辩称：一、净月管委会征收土地行为已经获得吉林省人民政府的批准。吉林省人民政府于2007年11月6日作出的第0234号使用土地批复，批准净月管委会依法征收净月街道小合台社区和净月潭社区的集体土地44.2209公顷，根据《勘测定界图》以及依据净月潭居委会出具的两份证明，可以证明高正和是净月潭社区的集体经济组织成员，且高正和的宅基地位于征收范围内。长春净月经济开发区土地收购储备中心已经与净月潭居民委员会签订协议书，土地补偿款已经足额支付，且高正和领取了土地补偿款和安置补助费。二、净月管委会认定高正和的房屋和地上附着物事实清楚，给予高正和货币补偿851,231.00元于法有据。净月管委会根据《长春市集体土地房屋征收与补偿实施办法》于2014年6月10日对高正和的《房屋等地上附着物调查公示单进行公示》，且于同年6月12日向高正和送达了《房屋等地上附着物调查结果确认单》，高正和未提出异议。三、净月管委会向高正和送达《委托评估机构权利义务告知书》，组织抽签选取评估机构，并由评估机构公示了《地上附属物初步评估结果（公示）》和《房屋征收补偿分户初步评估结果》以及向高正和送达了《地上物评估咨询分户报告》和《房屋征收补偿分户评估报告》后，并结合征收补偿政策给予高正和851,231.00元货币补偿。据此，净月管委会的评估行为合法有效。四、在征收过程中，净月管委会多次与高正和协商征收事宜，但高正和的要求与评估结果和补偿政策存在巨大差距，故净月管委会为保障征收工作顺利进行，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《长春市人民政府办公厅关于进一步明确集体土地上房屋等附着物征收补偿职责的通知》（长府办函[2014]21号文件），并参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定作出责令交出土地决定，事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。综上，请求法院依法驳回高正和的诉讼请求。
被告净月管委会向本院提交了以下证据、依据：第一组：1. 吉林省人民政府于2007年11月6日作出的第0234号使用土地批复；2.勘测定界技术图及航拍位置图；3.征收土地公告及征地补偿安置方案公告；4.2015年4月28日净月潭居委会出具的关于两公告张贴的证明材料；5.房屋等地上物征收补偿实施方案及其公式的照片；6.协议书、银行进账单及收据；7.2015年3月26日净月潭居委会出具的关于征地范围包含高正和宅基地的证明材料、2015年4月20日净月街道办事处和净月潭居委会出具的关于高正和“两费”发放的情况说明、净月潭社区老古道社安置补助费分配明细和净月潭社区老古道社安置补助费第二次发放明细表。上述证据用以证明净月管委会在取得了征地批复和发布、公示了征收土地和安置补偿方案，2011年收储中心已经和净月潭居委会签订征收土地协议，并已足额支付两费补偿款，以及高正和领取了两费补偿款。第二组：1.身份证明及地籍登记档案；2.拆迁房屋、附属物登记表；3.地上物附属物调查公示单及公示照片；4.房屋等地上附属物调查结果确认单及送达回证，上述证据用以证明高正和的房屋及附属物情况。第三组：1.委托评估机构权利义务告知书及送达回证；2.工作记录、评估机构抽取签到薄；3.第3233号、第3234号抽签选取评估机构公证书，上述证据用以证明被告净月管委会选取评估机构程序合法。第四组：1.初步评估结果公示及公示照片；2.分户评估报告、地上物评估咨询分户报告及送达回证、公证文书；3.补偿安置明细，上述证据用以证明被告净月管委会对原告高正和房屋和地上附属物进行评估并且结合长净管【2012】5号文件，给予原告总补偿金额851,321元。第五组：1.责令交出土地决定书及送达回证、公证书；2.社会稳定风险评估报告；3.收储中心关于专户存储的证明，上述证据用以证明高正和房屋征收补偿款等共计851,231元，收储中心账户储存的资金足以支付该补偿款。被告净月管委会提供的法律依据是：《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款、《长春市国有土地上房屋征收与补偿的暂行办法》、《长春市人民政府办公厅关于进一步明确集体土地上房屋等附着物征收补偿职责的通知》。
经庭审质证，原告高正和对第一组中的证据1无异议，认为其它证据均与本案焦点问题无关联性；被告长春市人民政府对上述证据无异议。
被告长春市人民政府辩称：一、高正和把长春市人民政府列为被告违反法律规定。据长春市中级人民法院送达给长春市人民政府的行政起诉状可知：高正和于2015年4月27日向长春市中级人民法院提起行政诉讼，而2015年4月27日当时正在实施的《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款规定“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告”，长春市人民政府作出的长府复决字[2015]第148号行政复议决定书维持了长春净月高新技术产业开发区的具体行政行为，高正和2015年4月27日以长春市人民政府为被告提起诉讼违反了上述法律规定。二、高正和2015年4月28日后向法院提起诉讼超过起诉期限。长春市人民政府于2015年4月13日已将长府复决字[2015]第148号行政复议决定书送达高正和，根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款“申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起15日内向人民法院提起诉讼”的规定，高正和在2015年4月28日后向法院提起诉讼超过起诉期限。三、长春市人民政府作出的行政复议决定书事实清楚。净月管委会根据吉林省人民政府第0234号《使用土地批复》，对位于净月街道小合台/净月潭44.2209公顷集体土地实施征收，高正和的房屋等地上附着物位于征收范围内，2007年12月10日和2007年12月20日，净月管委会发布了《征收土地公告》和《征地补偿安置方案公告》，公告期间，未收到被征收人对征收补偿的异议和要求听证的申请。2014年6月10日，公布了《长春净月高新技术产业开发区管理委员会房屋等地上附着物征收补偿实施方案》，对高正和房屋及地上附着物进行了确认及公示，在公示期内，高正和未提出异议。该地块土地补偿费和安置补助费已经签订补偿协议，且足额发放。高正和对房屋等附着物拒绝接受安置补偿，在规定期限内未与征收部门签订补偿协议，拒不交出土地，净月管委会依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《长春市人民政府办公厅关于进一步明确集体土地上房屋等附着物征收补偿职责的通知》（长府办函[2014]21号）文件，参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定作出了长净集土责（2015）4号《责令交出土地决定书》。因此，长净集土责（2015）4号《责令交出土地决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法。四、长春市人民政府作出的行政复议决定书程序合法。高正和于2015年3月19日向长春市人民政府申请行政复议，长春市人民政府受理后于2015年3月20日向净月管委会送达了行政复议申请书副本及提出答复通知书，净月管委会于2015年3月29日向长春市人民政府提交了行政复议答复书及作出行政行为的证明材料，长春市人民政府于2015年4月9日作出了行政复议决定书。因此，长春市人民政府作出行政复议决定书程序符合《中华人民共和国行政复议法》第二十三条、第三十一条的规定。五、长春市人民政府作出的行政复议决定书适用依据正确。长净集土责（2015）4号《责令交出土地决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法。长春市人民政府根据上述事实，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第（一）项的规定作出的维持决定符合法律规定。综上，请求人民法院驳回高正和的诉讼请求。
被告长春市人民政府向本院提交了以下证据、依据：1.高正和提交的起诉状，用以证明高正和把长春市人民政府列为被告违反法律规定；2. 长府复送[2015]第148号行政复议决定书《送达回证》，用以证明高正和2015年4月28日后提起诉讼已超过法定期限；3. 长春市人民政府2007年第99批次《土地勘测定界技术图报告书》、吉林省国土资源厅《建设项目用地审查报告》，用以证明征收土地依据合法，高正和房屋等地上附着物位于征收范围内；4、长净管[2006]35号《关于印发长春净月经济开发区对建筑物、构筑物的补偿标准的通知》、长净管[2012]5号《关于修订长春净月经济开发区拆迁安置补偿管理暂行办法的通知》，用以证明净月管委会征收土地依据合法；5. 高正和的行政复议申请书；6. 行政复议立案审批表，证据5-6用以证明长春市人民政府依法受理了高正和的复议申请；7.送达回证，用以证明将行政复议申请书在受理七日内送达被申请人；8.行政复议答复书，用以证明被申请人10日内提交了答复书；9.长府复决字[2015]第148号行政复议决定书，用以证明行政复议机关在60日内作出了决定。被告长春市人民政府提供的法律依据是：《中华人民共和国行政复议法》第二十三条、第二十八条第（一）项、第三十一条。
经庭审质证，原告高正和对被告长春市人民政府提供的证据均有异议，另外认为长春市人民政府将行政复议决定书送达给社区工作人员，由社区工作人员转送给高正和，高正和是在法定起诉期限内提起行政诉讼。被告净月管委会对长春市人民政府提供的证据无异议。
本院对上述证据认证如下：一、原告高正和提供的证据1表明其房屋位置在杨家沟大排地中，与其土地登记档案中记载的位置只是对地名的表述不同，不能起到证明不在征收范围的作用；原告高正和提供的证据2表明其房屋和宅基地位置在东沟村，本院对其真实性予以确认，但不能证明原告高正和所要证明的问题；原告高正和提供的证据3，不能证明其房屋不在本案中净月管委会的征收范围内，本院不予采纳；原告高正和提供的证据4真实、合法，且与本案待证事实具有相关性，本院予以采纳；原告高正和提供的证据5不能证明吉林省人民政府作出的第0234号土地使用批复的效力问题，本院不予采纳；原告高正和提供的证据6、7与本案无关联性，本院不予采纳；原告高正和提供的证据8、9为本案的诉讼标的，不能用其证明本案所诉行政行为的违法性。二、被告净月管委会提供的证据真实、合法，且与本案待证问题具有关联性，本院予以采纳；三、因原告高正和将长春市人民政府列为本案被告属错列被告，本案不应对长春市人民政府的行政复议行为进行实体审理，故对于被告长春市人民政府提供的证据，本院不予评判。
经审理查明， 2007年11月6日吉林省人民政府作出的第0234号使用土地批复，批准净月管委会征用净月街道小合台社区和净月潭社区的集体土地44.2209公顷。高正和的房屋和宅基地在上述征收范围内。2007年12月10日和2007年12月20日，净月管委会先后发布了《征收土地公告》及《征收补偿安置方案公告》。公告期间，被征收人没有对补偿标准、补偿方案提出异议。2010年12月3日长春净月经济开发区土地收购储备中心针对土地补偿费、安置补助费等问题与净月潭居委会达成协议，并将上述费用足额发放给净月潭居委会。2014年6月10日，净月管委会集体土地上房屋征收与补偿办公室公布了《长春净月高新技术产业开发区管理委员会房屋等地上附着物征收补偿实施方案》。2014年6月12日净月管委会作出《房屋等附着物调查结果确认单》及《委托评估机构权利义务告知书》，同日净月管委会公布了《高正和房屋等地上附着物调查公示单》，告知高正和及相关利害关系人，如对调查结果有异议，可在公示期间提出复核、更正，若未在公示期内提出异议，视为对调查结果无异议。2014年6月17日，由于高正和拒不委托和选取评估机构，净月管委会在长春净月高新技术产业开发区集体土地上房屋征收与补偿办公室、街道代表、净月潭社区等相关人员共同参与下，抽签选取评估机构，并确定长春中兴房地产估价有限责任公司对高正和的房屋进行评估，吉林新华资产评估有限公司对高正和的地上物进行评估。2014年7月22日净月管委会将《房屋征收补偿分户评估报告》、《地上物评估咨询分户报告》转交给高正和。2015年1月20日净月管委会对高正和作出长净集土责[2015]4号责令交出土地决定书，高正和对该决定不服，于2015年3月19日向长春市人民政府申请行政复议。长春市人民政府于2015年4月9日作出长府复决字[2015]第148号行政复议决定书，决定维持被告净月管委会作出的长净集土责[2015]4号责令交出土地决定书。高正和仍不服，提起行政诉讼。
本院认为，一、 本案中被告长春市人民政府作出行政复议决定的时间是2015年4月9日，原告高正和于2014年4月27日向本院递交行政起诉状。关于2015年5月1日之前行政复议机关作出的维持原行政行为的复议决定是否可诉问题，是一个实体判断问题，根据“实体从旧”的规则，应当适用修改前《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，即复议机关作出维持决定的，作出原行政行为的行政机关是被告，当事人不能要求人民法院对复议维持决定的合法性进行审查，只能针对原行政行为提起行政诉讼。另外，由于2015年5月1日之前，复议机关作出维持决定时，法律并不要求其履行作为共同被告的义务，不能以事后颁布的法律评价复议机关过去的复议决定。据此，本案原告高正和将被告长春市人民政府列为被告属错列被告且拒绝变更。
二、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定之日起十五日内向人民法院提起诉讼。本案中，原告高正和于2014年4月14日收到长春市人民政府作出的长府复决字[2015]第148号行政复议决定书，于2014年4月27日向本院提起行政诉讼，并未超过法定起诉期限。
三、根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，净月管委会作为长春市人民政府的派出机关，属于县级以上人民政府，享有对本区域内依法批准征收的土地组织实施征收的职权。
四、被告净月管委会征收净月潭社区的土地于2007年11月6日已由吉林省人民政府第023号土地使用批复批准，原告高正和的房屋及地上附着物等在该征收范围内。被告净月管委会及其房屋征收实施部门公布的《征收土地公告》、《征地补偿安置方案公告》及《房屋等地上附着物征收补偿方案》内容适当、程序合法。在征收的过程中，被告净月管委会多次与原告高正和洽谈拆迁，但原告高正和的要求与评估结果存在较大差距，在无法达成征收安置补偿协议的情况下，被告净月管委会对其作出责令交出土地决定并无不当。
五、关于原告高正和主张其房屋和宅基地不在征收范围内的主张。因原告高正和的土地登记档案中的材料表明高正和的房屋及宅基地位置是逯家湾村东沟社，现该地为净月潭社区辖区，在被告净月管委会的征收范围内，故对原告高正和的该项主张不予支持。
综上，长春市人民政府不是本案适格被告，净月管委会作出责令高正和交出土地的具体行政行为主要证据充足，适用的法律、法规正确，符合法定程序。原告高正和的诉讼理由不成立，其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（三）项的规定，判决如下：
一、驳回原告高正和要求撤销被告长春市人民政府作出的长府复决字[2015]第148号行政复议决定书的起诉；
二、驳回原告高正和要求撤销被告长春市净月高新技术产业开发区管理委员会作出的长净集土责[2015]4号责令交出土地决定书的诉讼请求。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。
审 判 长 杨 光
代理审判员 高婧明
人民陪审员 宫秀志
二〇一五年八月二十日
书 记 员 所美竹
