吉林省德惠市人民法院
行政判决书
（2015）德行初字第2号
原告榆树市青山乡于浩村村民委员会。住所地榆树市。
法定代表人（负责人）吴凤军，村委会主任。
委托代理人刘超，北京市国汉律师事务所律师。
委托代理人吴永锋，榆树市，农民。
被告榆树市人民政府。住所地榆树市。
法定代表人李洪亮，市长。
委托代理人沈大明，吉林鸿洋律师事务所律师。
第三人榆树市向阳林场。住所地榆树市。
法定代表人张宝川，场长。
委托代理人陈健，榆树市向阳林场职工。
原告榆树市青山乡于浩村村民委员会诉被告榆树市人民政府及第三人榆树市向阳林场不履行法定职责一案，于2015年2月2日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法分别向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书，本院依法组成合议庭，于2015年4月13日公开开庭审理了本案。原告榆树市青山乡于浩村村民委员会委托代理人刘超、吴永锋，被告榆树市人民政府委托代理人沈大明，第三人榆树市向阳林场委托代理人陈健到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告榆树市青山乡于浩村村民委员会于2013年3月4日向被告榆树市人民政府提出土地确权申请，被告在原告起诉之前未做出处理决定。
原告榆树市青山乡于浩村村民委员会诉称，“位于拉林河南岸、大船房子道口之间14.08公顷土地”（下称争议土地），早在1950年土改时，国家就将这些土地划给原告村民耕种，由原告所有并缴纳农业税等费用。1982年第一轮土地承包、1997年第二轮完善土地承包关系时，均由原告承包到户。之后向阳林场以争议土地属于他们所有为由，强行收取村民承包金。原告村民多次向被告反映，请求被告确认争议土地归原告所有，被告责成榆树市国土资源局予以处理。榆树市国土资源局未听取争议双方的意见，依据向阳林场伪造的假材料，于2011年4月13日，做出《关于青山乡于浩村村民所反映问题的情况调查》（下称《调查》）。该调查确认“位于拉林河南岸，大船房子道口之间14.8公顷土地系向阳林场营林范围”。榆树市国土资源局做出该调查所依据的两份材料《“三北”防护林二期工程规划外业调查记录》和《边界认定书》，前者只是向阳林场单方制作的材料，后者也没有得到争议双方于浩村的认可，与争议土地相关的于浩村并未在《边界认定书》上签字，而且向阳林场提供的原件和复印件不相符合，国土资源局依据伪造的假材料做出认定，其结论当然是错误的。在榆树市国土资源局做出该《调查》后，原告多次向被告反映并要求解决，但被告都以国土资源局已经处理为由不予处理。无奈之下，于浩村于2011年9月30日，以榆树市国土资源局为被告，向榆树市人民法院提起行政诉讼，要求依法撤销被告于2011年4月13日做出的《关于青山乡于浩村村民所反映问题的情况调查》，判令榆树市国土资源局依照法定程序重新确认涉案土地权属归原告所有的处理意见，并报被告榆树市人民政府做出处理决定。2012年7月26日，榆树市人民法院作出（2012）榆行初字第7号行政裁定书，认为：“根据中华人民共和国《土地管理法》第十六条第二款规定,单位之间的争议，由县级以上人民政府处理，个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理，对原告榆树市青山乡于浩村村民委员会与第三人向阳林场的土地权属争议，榆树市人民政府有处理的职权，榆树市人民政府责成被告予以办理。被告经过调查，于2011年4月13日做出的《关于青山乡于浩村村民所反映问题的情况调查》，报到榆树市人民政府，该情况调查是对政府机关的汇报材料，须榆树市人民政府做出处理决定，是尚处于行政系统内部，未最终形成的行为。且该情况调查未送达相对人，尚未对相对人发生效力，对原告及第三人权利义务不产生实际影响。”榆树市法院以此为由，裁定驳回了原告的起诉。原告上诉到长春市中级人民法院，长春市中级人民法院维持了榆树市法院的一审裁定。法院的裁定载明了以下事实：榆树市国土资源局于2011年4月13日做出的《关于青山乡于浩村村民所反映问题的情况调查》，还没有发生法律效力。榆树市国土资源局于2011年4月13日做出的《关于青山乡于浩村村民所反映问题的情况调查》，已经报送给了被告。原告认为，我国《土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”对争议土地进行处理，是政府的法定职责。我国《行政诉讼法》第十一条规定，人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：（五）申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”。最高人民法院《关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。”裁定已经生效，属于生效的法律文书，无论裁定是否正确，相关各方面都应当遵守。鉴于此，原告接到长春市中级法院的二审裁定后，原告及原告委托的律师，多次致函被告，要求依法行使法定职责，对争议土地予以确权。虽早已超过了60日的时间，但至今被告一直没有履行《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定的法定职责。根据我国《行政诉讼法》第十四条、（最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释）第八条之规定，本案 属于“本辖区内重大、复杂的案件”，应由中级人民法院管辖。现依法起诉，诉请如上，请人民法院依法裁判，以维护原告的合法权益。
被告榆树市人民政府辩称，一、答辩人现无法对位于“位于拉林河南岸、大船房子道口之间14.08公顷土地”（下称争议土地）进行确权。此争议土地现在权属明晰，已被榆树市人民法院的生效判决及林权证确认。此争议土地现属于林地，现归第三人榆树市向阳林场经营管理及使用。在林权证及生效判决未被撤销的情况下答辩人无法进行重新确权。二、针对被答辩人的主张及要求，答辩人按照相关规定已经多次进行答复和解释，已完全履行了应有的全部职责。综上，按照依法行政的原则，目前答辩人在林权证及判决书均生效的情况下无法再履行确权职责。被答辩人的诉求无事实及法律依据，理应予以驳回。
第三人榆树市向阳林场述称：依据判决书及林权证，足以表明争议土地系林地，是向阳林场的林地，故原告的诉求无任何法律依据。
原告在起诉时提供了以下证据证明其向被告提出土地确权申请，1、2011年4月13日榆树国土资源局作出《关于青山乡于浩村村民所反映的问题的调查》；2、1990年1月30日榆树市国土资源局作出边界认定书两份；3、榆树市人民法院（2012）榆行初字第7号行政裁定书，长春市中级人民法院（2012）长行终字第117号行政裁定书；4、2013年2月27日北京市国汉律师事务所致被告要求依法行使土地确权职责的函及邮寄证明；5、林区森林资源平面图。经质证，被告认为榆树市人民法院和长春市中级人民法院的行政裁定书的真实性无异议，但此证据与本案无关；对榆树市国土资源局作出的《关于青山乡于浩村村民所反映的问题的调查》的真实性无异议，但这份报告具体内容不详，且这份报告不是针对原告下发的；对标注“五号闸门”的边界认定书真伪性无法认定；对林区森林资源平面图，此为复印件，真伪无法确认；对北京国汉律师事务所的函，对被告没有法律效力，只是建议。
被告于提交答辩时提供了证据：1、1990年3月1日榆树县人民政府颁发给第三人，编号为360102的“林权证”；2、（1998）榆民初字第1771号民事判决书；3、边界认定书；4、平面图；5、吉林省人民政府办公厅关于清收林地的吉政办明电（2014）99号。经质证，原告认为，对林权证的真实性无异议，但该林权证里面看不出向阳林场在青山乡林区区域，从上面记载的灌木林地和宜林地上可以看发证时间是1990年，但此时争议的土地上无灌木林地和宜林地。此林权证确认的范围不包含我们争议的土地；对榆树市人民法院的民事判决书的真实性无异议，我们认为土地权属是应当由行政权确认，判决书不能进行土地权属的认定，此判决书只能认定承包合同的效力。1990年榆树市政府颁发的林权证，我们的土地争议是1998年发生的；边界认定书上认定的面积不包含争议的土地；对平面图的真实性不认可，此图只标明六号闸门，不包含我们争议的土地；（2014）99号吉林省政府办公厅文件是2014年发出的，此文件与本案无任何关联性，此证据是复印件，真实性无法确定。
经审理查明，原告与第三人争议的土地位于拉林河南岸、大船房子道口之间。面积14.8公顷，系国堤外，排洪区范围内的土地。1990年3月1日原榆树县人民政府为第三人榆树市向阳林场颁发了编号为360102的林权证。该证记载青山乡林业用地总面积342.6公顷。1998年原告代理人之一吴永峰，以原告身份诉被告榆树市青山乡于浩村2组全体村民及第三人榆树市向阳林场参加的诉讼的土地使用权纠纷一案，1998年6月22日榆树市人民法院作出（1998）榆民初字第1771号民事判决，该判决确认原告吴永峰与第三人榆树市向阳林场所签定的土地承包合同有效，原告继续按合同规定面积耕种指定地块。2011年4月13日应原告要求，榆树市国土资源局作出“关于青山乡于浩村村民所反映问题的情况调查”，该调查确认青山乡于浩村村民所反映的争议地块系向阳林场营林范围内的土地。原告不服此“情况调查”，向榆树市人民法院提起行政诉讼。榆树市人民法院于2012年7月26日作出（2012）榆行初字第7号行政裁定书，该行政裁定书认为：对原告榆树市青山乡于浩村村民委员会与第三人榆树市向阳林场的土地权属争议，榆树市人民政府有处理的职权。双方发生争议，原告村民申请榆树市人民政府对土地权属争议作出处理，榆树市人民政府责成榆树市国土资源局予以办理。榆树市国土资源局经过调查，于2011年4月13日作出《关于青山乡于浩村村民所反映问题的情况调查》，报到榆树市人民政府。该情况调查是对政府机关的汇报材料，须榆树市人民政府作出处理决定，是尚处于行政系统内部，未最终形成的行为。且该情况调查未送达相对人，尚未对相对人发生效力，对原告及第三人权利义务不产生实际影响。故榆树市人民法院根据法律规定，驳回了原告榆树市青山乡于浩村村民委员会的起诉。原告不服此裁定，向吉林省长春市中级人民法院提出上诉，2012年12月28日，吉林省长春市中级人民法院作出（2012）长行终字第117号行政裁定书。该裁定书驳回原告上诉，维持原裁定。原告接到长春市中级人民法院二审裁定后，原告及原告委托的律师致函被告，要求被告依法行使法定职责，对争议土地予以确权。但被告逾期未予答复。原告向吉林省长春市中级人民法院提起行政诉讼。2015年1月19日，吉林省长春市中级人民法院作出（2015）长行辖字第1号行政裁定书，裁定本案移交德惠市人民法院审理。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理，故榆树市国土资源局所作《关于青山乡于浩村村民所反映问题的情况调查》是尚处于行政系统内部，对政府机关的汇报材料，是未最终形成的行为，须被告作出处理决定。且该情况调查未送达相对人，尚未对相对人发生效力。虽被告抗辩，该争议地块，已被榆树市人民法院生效判决及林权证确认。但榆树市人民法院的民事判决，只是对平等民事主体之间原告与第三人所签订土地承包合同的效力所作的确认之诉，并未对原告与第三人争议的土地进行权属确认；原榆树县人民政府颁发给第三人的林权证，只能证明第三人的经营总面积及森林总蓄积量，但涉及青山乡林业用地总面积342.6公顷是否包含原告与第三人争议的土地面积，被告不能证明。故被告作为县级人民政府，对单位之间，即原告与第三人之间的土地所有权或使用权发生争议，应依法进行处理，这是被告的法定职责，据此，依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项的规定，判决如下：
责令被告榆树市人民政府在60日内对原告与第三人之间的土地所有权或使用权争议作出处理决定。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于吉林省长春市中级人民法院。
审 判 长 冯跃敏
代理审判员 郭大华
人民陪审员 李 琳
二〇一五年四月二十日
书 记 员 王相庚
