吉林省四平市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）四行终字第11号
上诉人（原审原告）高鹤，男，成年人，汉族，公主岭市南崴子镇农业经济管理指导站干部，住公主岭市。
被上诉人（原审被告）公主岭市公安局。
法定代表人刘英杰，局长。
委托代理人孙丽娟，该局法制大队副大队长。
委托代理人孙志坚，该局法制大队民警。
原审原告高鹤诉原审被告公主岭市公安局治安行政处罚一案，上诉人高鹤不服公主岭市人民法院作出的（2014）公行重字第1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人高鹤，被上诉人委托代理人孙丽娟、孙志坚到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。
原审法院认定，一、公主岭市公安局具有治安行政处罚权，对原告的行为具有管辖权。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定“限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”，根据该法的规定公安机关具有行政拘留的行政处罚权。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定：“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖”，原告的居住地在公主岭市，公主岭市公安局具有管辖权。二、《中华人民共和国信访条例》第十六条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理。”原告在部门正在办理其上访的相关事项过程中，采用走访形式于2012年10月25日直接到国家信访局上访，没有一级一级逐级上访，违反了《中华人民共和国信访条例》的规定。
原审法院认为，公主岭市公安局于2012年11月2日作出公公（治）决字[2012]第62号行政处罚决定书；证据确凿，适用法律正确、符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决：一、维持公主岭市公安局于2012年11月2日作出公公（治）决字[2012]第62号行政处罚决定；二、案件诉讼费50元，由原告高鹤负担。
上诉人上诉称，我是全额拨款事业单位的干部，因工资问题一直得不到解决，故依法维权，合法上访。公主岭市公安局在没有任何证据的情况下，以我“严重扰乱国家信访局正常办公秩序”为由，对我作出行政拘留9日的决定。该处罚决定程序严重违法，被上诉人无权管辖。处罚决定事实不清，证据不足，适用法律错误，一审法院维持该处罚决定没有事实和法律依据，是违法的判决。请求二审法院依法撤销或改判。
被上诉人辩称， 2012年10月25日，上诉人高鹤到国家信访局无理上访，违反了《信访条例》的相关规定，扰乱国家信访局的正常办公秩序。2012年11月1日被公安机关查获，以上事实有高鹤的询问笔录及公主岭市处理信访突出问题及群众性事件联席会议办公室会议纪要等证据予以证明。上诉人提出的管辖问题，按照规定可以由行为人居住地公安机关管辖，对上诉人作出的治安处罚决定证据充分，程序合法。原判正确，应予维持。
二审审理查明，上诉人高鹤是1998年中专毕业生，毕业后由公主岭市人事局统一分配到公主岭市南崴子镇经营管理站工作，同时被列入事业单位财政全额拨款编制。但工资关系一直未得到落实。高鹤为维护其合法权益，多次找相关部门予以解决未果。于 2012年8月22日进京上访，后经公主岭市处理信访突出问题及群众性事件联席会议办公室8月28日研究决定：三种意见供其选择：一是不上班为其每月开300元生活费；二是如果愿意上班为其安排类似于公益性岗位的工作，每月工资830元；三是退休后为其办理社保（会议认为，高鹤上访属无理访）。高鹤对该处理意见不服，仍然坚持去省、进京上访。时隔60日后，于 2012年10月25日（即十八大前夕）再次进京上访，向国家信访局递交上访材料（登记）后便主动离开。后被公安行政处罚拘留9日。
高鹤的工资问题已于2013年4月1日得到解决。
本院认为，一、公主岭市公安局具有管辖权。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定：“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖”，原告的居住地在公主岭市，公主岭市公安局具有管辖权。故上诉人称公主岭市公安局不具有管辖权的上诉意见，本院不予采信。二、被上诉人作出的行政处罚决定程序违法。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”。《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十八条规定：“公安机关作出吊销许可证以及二千元以上罚款的治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人有权要求举行听证；违反治安管理行为人要求听证的，公安机关应当及时依法举行听证。”根据上述法律规定，公安机关作出治安处罚前应履行事前告知程序，但从被上诉人提供的证据中无法体现处罚决定作出前履行了事前告知程序。而只要被处罚人要求听证的，应依法举行听证。本案上诉人庭审中提出曾要求过听证，但未被受理听证。被上诉人称“该处罚告知笔录为制式的，行政拘留不需听证，因此该条没有向被处罚人宣读”。该观点意见与《治安管理处罚法》第九十八条立法精神不一致。本院法律释明应为只要是属于限制被处罚人人身权的行政处罚，被处罚人要求听证的，就应当受理举行听证。故被上诉人的此种观点不能成立。 三、被上诉人作出的行政处罚决定事实不清、证据不足。《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十三条规定：“公安机关查处治安案件，对没有本人陈述，但其他证据能够证明案件事实的，可以作出治安管理处罚决定。但是，只有本人陈述，没有其他证据证明的，不能作出治安管理处罚决定”。本案行政机关作出行政处罚决定时，只有当事人的陈述，所提供的证据证明不了高鹤扰乱办公秩序的事实，属证据不足。四、被上诉人作出的行政处罚决定适用法律错误。该行政处罚决定适用的是《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款（一）项：“扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的”。上诉人高鹤只是向国家信访局递交了上访材料，登记后便主动离开，虽有违反《信访条例》第十六条规定越级访的信访行为，但越级访规定的法律后果是“该上级机关不予受理”，并不是对信访人行政处罚的法律依据。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款（一）项规定，违法应受到处罚的行为需达到扰乱机关秩序不能正常进行的程度。现行政机关对此未能举证证明。结合高鹤经此次进京访后，其工资问题已得到了解决，并且于 2013年4月1日正式发放，不属无理访。行政机关称无理访、越级访就是违法行为，就是扰乱办公秩序。该意见本院不予采纳。行政机关作出的治安行政处罚决定，属事实不清，证据不足，程序违法，适用法律错误，应依法予以撤销。上诉人涉及行政拘留的主要上诉理由成立，本院予以采信。原审法院判决认为本案证据确凿，程序合法等理由维持该行政行为失当，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）款之规定，经本院2014年第19次审判委员会讨论决定，判决如下：
一、撤销公主岭市人民法院2014年3月20日作出的（2014）公行重字第1号行政判决；
二、撤销公主岭市公安局于2012年11月2日作出公公（治）决字[2012]第62号行政处罚决定。
一、二审案件受理费计人民币100元，由被上诉人公主岭市公安局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王玉川
代理审判员 李本直
代理审判员 刘淑娟
二O一四年六月十日
书 记 员 陈 坤
