吉林省吉林市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）吉中行初字第35号
原告潘清林，男，汉族，1950年9月12日生，农民，住吉林省磐石市。
原告李桂臣，男，汉族，1954年10月8日生，农民，住吉林省磐石市。
原告李贵春，男，汉族，1964年5月20日生，农民，住吉林省磐石市。
原告潘作平，男，汉族，1974年6月5日生，农民，住吉林省磐石市。
委托代理人田德勤（以上四原告共同代理人），男，汉族，1960年11月15日生，磐石市司法局科员，住磐石市。
被告磐石市人民政府，住所地磐石市。
法定代表人张静辉，市长。
委托代理人夏楠，磐石市人民政府法制办公室行政复议应诉科副科长。
被告吉林市人民政府，住所地吉林市船营区。
法定代表人张焕秋，市长。
委托代理人宋东坪，吉林市人民政府法制办公室行政复议应诉处处长。
委托代理人侯文辉，吉林众达律师事务所律师。
第三人磐石市宝山乡人民政府，住所地磐石市。
法定代表人张吉祥，乡长。
委托代理人荀百良，宝山乡农村经济管理服务中心合同管理员。
委托代理人赵勇，磐石市法律援助中心律师。
第三人杨立军，男，汉族，1967年3月24日生，住磐石市。
委托代理人冯素英，女，汉族，1946年4月8日生，住磐石市。
委托代理人颜世华，吉林洁廉律师事务所律师。
原告潘清林、李桂臣、李贵春、潘作平（以下简称潘清林等四原告）因与被告磐石市人民政府、吉林市人民政府，第三人磐石市宝山乡人民政府、杨立军行政决定一案，于2015年5月27日向磐石市人民法院提起行政诉讼，该院受理后，经审查认为不属该院管辖，将案件移送本院。本院于2015年7月21日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年9月7日公开开庭审理了本案。原告潘清林、李桂臣、李贵春、潘作平及委托代理人田德勤，被告磐石市人民政府委托代理人夏楠、吉林市人民政府委托代理人宋东坪、侯文辉，第三人宝山乡人民政府委托代理人荀百良、赵勇、第三人杨立军委托代理人冯素英、颜世华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告磐石市人民政府于2014年4月22日作出磐政决字[2014]1号关于注销潘清林、李桂臣、李贵春、潘作平《农村土地承包经营权证》的决定（以下简称[2014]1 号注销经营权证决定），该决定认定的主要事实：经磐石市农村经济仲裁委员会认定，2012年12月5日经磐石市农村土地承包仲裁委员会作出的磐农仲裁字[2012]2号仲裁裁决已发生法律效力。2014年3月5日，宝山乡人民政府农村经营管理部门书面通知利害关系人收回其所持有的《农村土地承包经营权证》，利害关系人接到通知后拒不交回。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十一条规定，宝山乡人民政府向磐石市人民政府申请注销利害关系人所持有的《农村土地承包经营权证》。综上所述，根据宝山乡人民政府的申请，依据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条第（四）款、第二十一条之规定，决定：注销利害关系人潘清林持有的（宝农合）字第07067号、李桂臣持有的（宝农合）字第07069号、李贵春持有的（宝农合）字第07068号、潘作平持有的（宝农合）字第07064号《农村土地承包经营权证》，进行公告并重新核发。潘清林等四原告不服，申请行政复议。吉林市人民政府于2014年8月18日作出吉市政复决字[2014]44号行政复议决定，维持了磐石市人民政府[2014]1 号注销经营权证决定。
潘清林等四原告诉称：1.第三人磐石市宝山乡人民政府申请撤销潘清林等四原告《农村土地承包经营权证》主体错误。2.磐石市人民政府认定磐石市农村土地承包仲裁委员会作出的磐农仲裁字[2012]2号仲裁裁决已发生法律效力错误。3.磐石市人民政府[2014]1 号注销经营权证决定认定事实错误。4.吉林市人民政府行政复议决定程序违法。请求法院依法撤销磐石市人民政府[2014]1 号注销经营权证决定；撤销吉林市人民政府作出的吉市政复决字[2014]44号行政复议决定。
被告磐石市人民政府辩称：1.磐石市宝山乡人民政府有权处理农村土地承包经营纠纷，因此，其作为解决纠纷的主体，申请注销《农村土地承包经营权证》的申请人，主体适格。2.虽然原告对磐石市农村土地承包仲裁委员会作出的磐农仲裁字[2012]2号仲裁裁决提起了民事诉讼，但被人民法院予以驳回，未对裁决实质内容进行裁判，原告又未提起上诉，该仲裁裁决当然发生法律效力。3.磐石市人民政府[2014]1 号注销经营权证决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。请法院驳回原告的诉讼请求。
被告吉林市人民政府辩称：1.原告起诉已超过法定起诉期限。2.吉林市人民政府作出的行政复议决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。请求法院维持行政复议决定。
第三人磐石市宝山乡人民政府述称：磐石市宝山乡人民政府作为注销土地承包经营权证的申请人，是依据磐石市人民政府法制办公室磐政法制[2012]2号《关于依法收回、注销<农村集体土地承包经营权证>案件办理程序的通知》文件要求办理的，该规范文件是增设行政机关义务，且没有影响行政相对人实体权利，理应合法。
第三人杨立军述称：磐石市人民政府注销潘清林等四原告《农村土地承包经营权证》的行政决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。1.磐石市宝山乡人民政府申请撤销《农村土地承包经营权证》，主体正确，符合法律规定。磐石市人民政府法制办公室磐政法制[2012]2号文件《关于依法收回、注销<农村集体土地承包经营权证>案件办理程序的通知》，明确了村、社和乡、镇政府的职责及注销经营权证的主体和程序，乡政府作为注销经营权证的申请人符合法律规定也符合市政府的通知要求程序合法。2. 磐石市农村土地承包仲裁委员会作出的磐农仲裁字[2012]2号仲裁裁决已经发生法律效力。3.吉林市人民政府复议决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，请求法院予以维持。
本院归纳本案争议焦点：1.原告起诉是否超过法定的起诉期限；2.磐石市人民政府[2014]1 号注销经营权证决定是否合法；3.吉林市人民政府复议程序是否合法。
一、关于第一个焦点问题，即原告起诉是否超过法定起诉期限。吉林市人民政府主张根据向原告送达行政复议决定书送达证记载的日期和原告起诉状记载的日期，推算认为原告超过法定的起诉期限。对此，原告提举证据：第一组证据，2014年9月4日吉林市人大常委会信访办公室来访转办单（编号425号）一份；2014年9月3日邮政特快专递二份及特快专递邮件收据一份。可以证明原告在法定期限内已经明确提出起诉，是因为法院不予立案，在法定期限内持续上访到本次立案。故原告没有超过法定的起诉期限。
吉林市人民政府、磐石市人民政府及磐石市宝山乡人民政府、杨立军质证认为：对证据的真实性无异议，但信访和诉讼是两个程序，没有提供法院不予受理通知书，证明不了所要证明的问题。
二、关于第二个焦点问题，即磐石市人民政府[2014]1 号注销经营权证决定是否合法。磐石市人民政府提举证据： 1.磐石市农村土地承包仲裁委员会磐农仲裁字[2012]第2号仲裁裁决书; 2.磐农仲裁字[2012]第2号裁决书生效证明。证明仲裁裁决已经合法生效；3.磐石市宝山乡人民政府关于注销潘清林等四人持有的《农村土地承包经营权证》的申请；4. 磐石市人民政府[2014]1 号注销经营权证决定送达回证六份；5. 磐石市人民政府[2014]1 号注销经营权证决定的公告及照片二张。以上证据证明依法履行了送达程序，程序合法并依法予以公告。
潘清林等四原告质证意见：对证据的真实性没有异议，但对证明的问题有异议。因为这些通知决定都是在2014年3月24日修立宇市长作出“立即作出撤证程序办理”批示之后磐石市人民政府在29天内制作完成的。这些证据所认定的事实与原始证据所证明的事实完全相反，与《农村土地经营权证管理办法》和《农村土地承包管理法》和《吉林省农村土地经营管理条例》第10条、第43条的规定完全相反。这些证据不具有证明其主张的效力。
吉林市人民政府、磐石市宝山乡人民政府、杨立军质证意见：对磐石市人民政府所举证据真实性、合法性、关联性均无异议，对证明的问题予以认可。
吉林市人民政府提举所依据的规范性文件：磐石市人民政府法制办公室磐政法制[2012]2号文件《关于依法收回、注销<农村集体土地承包经营权证>案件办理程序的通知》一份，证明该“通知”中明确提出：乡政府报市政府法制办公室审核后，以发证机关的名义依法收回《经营权证》，同时又明确规定乡镇政府有权向市政府提出申请依法注销《经营权证。这个在法律上本质是一种明确授权行为。因此，磐石市宝山乡人民政府有申请注销的行为主体适格。
潘清林等四原告对第二个焦点问题提举的证据：第二组证据，1.2013年5月2日磐石市人民政府听证通知书；2.磐石市宝山乡人民政府关于注销潘清林等四原告持有的《农村土地承包经营权证》的申请及修立宇市长在该申请上面的签字；3.2014年4月23日磐石市人民政府磐政决字[2014]1号公告；4.2014年4月18日仲裁裁决生效证明。以上证据证明：一是磐石市宝山乡人民政府不是承包合同的当事人，不具有申请撤销经营权证的资格；二是修立宇市长的签字表明本案在行政决定的过程中未听证先决定的事实真实存在。第三组证据，1.2012年11月25日磐石市宝山乡人民政府关于靠山村茶条社杨立军和潘清林等农户土地纠纷问题的处理意见；2. 磐石市农村土地承包仲裁委员会磐农仲裁字[2012]第2号仲裁裁决书；3.2014年3月5日宝山乡农村经济管理服务中心关于收回《农村土地承包经营权证》的通知；4.靠山村村委会告知书；5.四名原告和村书记喻凤明的谈话录音光盘及文字译注材料。以上证据证明：仲裁裁决书就是根据宝山乡人民政府这个处理意见作出的，不具有合法性，与原始证据能够证明的事实完全相悖，也违反农村土地承包法及相关法规的规定；能证明宝山乡人民政府属于越权下发收证通知，因为只有磐石市人民政府才有权发布收证通知；“告知书”不具有法律效力。在录音中靠山村村民委员会已经自认是宝山乡党委政府与经管站施加了不正当压力的情况下发出的告知书。综上，可以证明磐石市政府注销经营权证的行政行为没有合法证据和事实根据。第四组证据，1.2013年1月7日民事起诉状；2.磐石市人民法院（2013）磐民一初字第42号民事裁定书。证明：仲裁裁决后在法定时间内四原告已经起诉到法院，仲裁裁决没有生效；法院裁定没有认定仲裁生效，仲裁不能自然生效，法院已经认定本案纠纷不归农业仲裁委员会管辖，因为法院认定不归民事诉讼主管，所以也就不归仲裁管辖； 2015年7月20日靠山村委会出具的证明，证明2013年2月因为出现打仗事件，所以诉讼中断。这三点事实证明，磐石市人民政府的决定是错误的，不具有法律效力。
磐石市人民政府、吉林市人民政府、磐石市宝山乡人民政府、杨立军质证意见：关于第二组证据，听证并不是行政行为必经程序，召开听证本意是考虑农户较多，为了稳定才进行。修市长的签字恰恰证明了我们履行了行政程序，磐石市宝山乡人民政府作为申请主体符合工作流程的相关规定。关于第三组证据，原告提供这几份证据与磐石市政府作出的注销决定没有关联性。从内容来看2012年4月宝山乡政府作出的处理意见完全符合流程，宝山乡经管站的通知严格依据磐石市政府和宝山乡政府授权，是依法履行职务的行为。恰恰证明了本案的原告方不履行通知书的内容导致经营权证被撤销的事实。所以，宝山乡经管站下发的通知不属于越权下发。关于录音内容，因为录音是通过偷录取得，不合法。关于第四组证据，对这组证据中1、2的真实性没有异议，不能证明所要证明的问题。证据3与本案没有关联性。
三、关于第三个焦点问题，吉林市人民政府提举证据：1.《行政复议立案审批表》一份；2.潘清林等四原告《授权委托书》四份；3.《行政复议案件延期审理审批表》《行政复议延期审理通知书》各一份，送达回证四份；4.《行政复议听证笔录》一份；5.复议机关作的《询问笔录》五份；6.行政复议案件《评议笔录》一份；7.《行政复议决定审签表》一份；8.吉林市人民政府吉市政复决[2014]44号《行政复议决定书》一份及送达回证四页。以上证据证明:2014年6月6日，吉林市人民政府对潘清林等四原告申请行政复议事项立案审查，于2014年7月24日依法组织了听证，听证笔录经各方当事人及其代理人签字确认。后因申请人不同意调解，复议机关依法对被申请人作出的具体行政行为进行审查，并依法作出了行政复议决定。
潘清林等四原告质证意见：真实性无异议，对其所要证明的问题有异议。1.行政机关用程序证明复议决定的合法性没有效力。2.作出复议决定没有事实根据，实体是违法的。
被告磐石市人民政府、磐石市宝山乡人民政府、杨立军质证意见均表示无异议。
第三人磐石市宝山乡人民政府没有提举证据。
第三人杨立军举证：1.2015年1月30日磐石市宝山乡农村经济管理服务中心的证明；2.磐石市宝山乡靠山村“告知书”。证明将潘清林等四原告的承包地中减去16.05亩，登记在杨立军名下。恢复杨立军1.40公顷土地承包经营权。
潘清林等四原告质证：这两份证据不能证明杨立军主张。一是因为在2012年4月18日和8月20日杨立军和其母亲都已承认在1993年初1992年末已经把户口迁到了辽宁省，他在1996年春节前已不具有西茶条社的村民资格。所以，宝山乡决定把地给杨立军违法，是无效的。二是因为在把争议土地调给杨立军的时候，宝山乡政府调动了派出所民警到现场执行，对原告施加了不正当压力，没有申请法院执行，因此，按照法律规定，这两个证据不具有证明力。吉林市人民政府、磐石市人民政府、磐石市宝山乡人民政府质证意见均表示没有异议。
本院对证据的评判意见：
对第一个焦点问题，潘清林等四原告提举的证明没有超过法定起诉期限的第一组证据各方当事人对其真实性无异议，本院予以确认。而该组证据能够客观地反映出潘清林等四原告在法定期限内主张诉权的过程，对该法律事实本院予以采信。
对第二个焦点问题，被告磐石市人民政府提举的证据各方当事人对证据的真实性无异议，本院予以确认。对其证据1、2证据效力问题不发表评述意见。对潘清林等四原告在第二个焦点问题中所举第二组证据中证据2，为磐石市宝山乡人民政府关于注销潘清林等四原告持有的《农村土地承包经营权证》的申请及修立宇市长签字，能够证明磐石市人民政府是根据磐石市宝山乡人民政府的申请作出注销潘清林等四原告《农村土地承包经营权证》的行政行为，本院对该证据的真实性及该证据所证明的法律事实予以确认。对第三组证据中证据1，2012年11月25日磐石市宝山乡人民政府关于靠山村茶条社杨立军和潘清林等农户土地纠纷问题的处理意见，能够证明潘清林等四原告与杨立军间发生土地承包经营权纠纷政府相关部门处理过程，本院对该证据的真实性及该证据所证明潘清林等四原告与杨立军间发生土地承包经营权纠纷的法律事实予以确认。证据3，2014年3月5日宝山乡农村经济管理服务中心关于收回《农村土地承包经营权证》的通知。能够证明收回潘清林等四原告的《农村土地承包经营权证》的通知是宝山乡农村经济管理服务中心作出的，对该证据及所证明的事实予以确认。对第四组证据中证据2，磐石市人民法院（2013）磐民一初字第42号民事裁定书予以确认。除此，对潘清林等四原告提举的其他证据不发表评述意见。
对第三个焦点问题，被告吉林市人民政府提举的证据各方当事人对证据的真实性无异议，本院予以确认。
另外：吉林市人民政府提举的磐石市人民政府法制办公室磐政法制[2012]2号文件《关于依法收回、注销<农村集体土地承包经营权证>案件办理程序的通知》，属规范性文件，真实性予以确认。对该“通知”中明确的“经市政府同意，明确我市今后此类案件的办理程序如下：一、……。二、……，对错发误发的《经营权证》，由发证机关依法收回，无正当理由拒不交回的，依法予以注销。1.依法收回的办理程序。……报市政府履行签批程序，以发证机关的名义依法收回其《经营权证》。依法收回《经营权证》应当书面通知当事人，并履行送达程序。2.依法注销《经营权证》的办理程序。在前款所述基础上，当事人无正当理由拒不交回《经营权证》的，事涉乡镇街区可向市政府申请依法注销《经营权证。》”等内容予以采信。
经审理查明：2012年12月5日，磐石市农村土地承包仲裁委员会作出磐农仲裁字[2012]2号仲裁裁决，潘清林等四原告不服该仲裁裁决向磐石市人民法院提起民事诉讼，该院于2013年2月4日作出（2013）磐民一初字第42号民事裁定，驳回潘清林等四原告起诉。2014年3月5日，磐石市宝山乡农村经济管理服务中心作出《关于收回<农村土地承包经营权证>的通知》。2014年4月22日，磐石市人民政府作出磐政决字[2014]1号《关于注销潘清林、李桂臣、李贵春、潘作平<农村土地承包经营权证>的决定》，决定：注销利害关系人潘清林持有的（宝农合）字第07067号、李桂臣持有的（宝农合）字第07069号、李贵春持有的（宝农合）字第07068号、潘作平持有的（宝农合）字第07064号《农村土地承包经营权证》，进行公告并重新核发。潘清林等四原告不服，申请行政复议。吉林市人民政府于2014年8月18日作出吉市政复决字[2014]44号行政复议的决定，维持了磐石市人民政府[2014]1 号注销经营权证的决定。潘清林等四原告不服，向法院提起行政诉讼。因法院不予立案，信访到吉林市人大常委会信访办公室，该室于2014年9月4日向本院转来潘清林等人的来访转办单。2015年5月27日磐石市人民法院受理该案后，经审查不属该院管辖，将该案移送至本院。本院于2015年7月21日予以立案。
本院认为，一、从潘清林等四原告提举的证据来看，能够客观地反映出潘清林等四原告在法定期限内向法院主张诉权的过程，且吉林市人民政府亦没有提举充分证据证明潘清林等四原告起诉确已超过法定起诉期限。潘清林等四原告主张没有超过起诉期限理由成立，本院予以支持。二、磐石市宝山乡人民政府作为申请人注销潘清林等四原告《土地承包经营权证》，程序违法。其抗辩主张是依据磐石市人民政府法制办公室磐政法制[2012]2号文件《关于依法收回、注销<农村集体土地承包经营权证>案件办理程序的通知》要求办理的。一方面，该“通知” 明确的是行政机关收回、注销<农村集体土地承包经营权证>案件办理程序，属规范性文件。另一方面，磐石市人民政府亦未按此“通知”要求执行。该“通知”明确要求：对错发误发的《经营权证》，由发证机关依法收回，无正当理由拒不交回的，依法予以注销。依法收回的办理程序。……报市政府履行签批程序，以发证机关的名义依法收回其《经营权证》。依法收回《经营权证》应当书面通知当事人，并履行送达程序。而本案收回《经营权证》的通知是宝山乡农村经济管理服务中心作出的，并非发证机关作出，亦没有证据证明履行了书面通知送达程序，显然违反该“通知”程序规定。而该“通知”明确要求“依法注销《经营权证》的办理程序。在前款所述基础上，当事人无正当理由拒不交回《经营权证》的，事涉乡镇街区可向市政府申请依法注销《经营权证。》”。在收回《经营权证》程序违反程序规定的前提下，注销《经营权证》程序亦不合法。
综上，磐石市人民政府作出[2014]1 号注销经营权证决定程序违法，应予撤销。因原行政行为程序违法，吉林市人民政府复议决定维持磐石市人民政府[2014]1 号注销经营权证决定亦应撤销。原告诉讼请求成立，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条的规定，判决如下：
一、撤销磐石市人民政府作出的磐政决字[2014]1号关于注销潘清林、李桂臣、李贵春、潘作平《农村土地承包经营权证》的决定；
二、撤销吉林市人民政府作出的吉市政复决字[2014]44号行政复议决定。
案件受理费50元，由被告磐石市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于吉林省高级人民法院。
审 判 长 周晓东
审 判 员 于晓峰
代理审判员 王 君
二○一五年十一月三十日
书 记 员 隋雨桐
