吉林省吉林市中级人民法院
行政裁定书
(2015)吉中行终字第74号
上诉人（原审原告）孙俭，男，汉族，1942年11月10日生，农民，住吉林省永吉县。
委托代理人洪枢，永吉县北大湖法律服务所法律服务工作者。
被上诉人（原审被告）永吉县西阳镇人民政府。住所：永吉县。
法定代表人李志慧，镇长。
委托代理人刘宏军，该镇党委副书记。
委托代理人张琢，永吉县法律援助中心法律援助志愿者。
上诉人孙俭与被上诉人永吉县西阳镇人民政府停耕告知一案，不服永吉县人民法院（2015）永行初字第23号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人孙俭及委托代理人洪枢，被上诉人委托代理人刘宏军、张琢到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定：1998年4月13日，原告孙俭和孙成民共同与永吉县西阳镇西阳村五、六社签订了《四荒地承包合同书》，合同载明承包荒山面积约8垧，承包期限从1998年5月1日起至2038年5月1日止，承包费5000元（包括大约60棵长青松幼树在内）。该合同经永吉县西阳镇法律事务所见证。承包后原告孙俭将荒山开垦为耕地一直耕种玉米。其中有4.6公顷为林地。2013年4月10日，永吉县西阳镇人民政府依据森林法律、法规，对原告孙俭送达《限期造林通知书》，原告孙俭认为其承包的荒山不是林地，到永吉县西阳镇人民政府上访，西阳镇人民政府于2013年12月13日作出《关于孙俭信访事项处理意见书》，确认其作出的《限期造林通知书》的行为合法。孙俭不服，先后上访到永吉县人民政府和吉林市人民政府，永吉县人民政府和吉林市人民政府均维持了西阳镇人民政府作出的《关于孙俭信访事项处理意见书》，并告知孙俭对复核意见不服，仍然经同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。2015年4月19日，永吉县西阳镇人民政府根据法律、法规规定，向孙俭送达了《停耕告知书》，告知孙俭非法侵占的林地已列入今年停耕还林范围内，禁止今年继续耕种。对于继续非法侵占耕种林地的，一律依法处罚。原告孙俭不服，告诉来院，请求撤销《停耕告知书》，由原告继续履行四荒地承包合同。
原审法院认为：《中华人民共和国森林法》第三条规定：“森林资源属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上人民政府登记造册，发放证书，确认所有权的使用权……”《中华人民共和国森林法实施条例》第二条第一款规定：“森林资源，包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生动物、植物和微生物。”第三款规定：“林地，包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地。”《吉林省林地保护条例》第六条第一款规定：“林地保护管理工作，实行各级人民政府行政领导负责制和在当地人民政府领导下的部门、单位领导负责制。”原告孙俭所承包的荒山（4.6公顷）在1983年就被永吉县林业主管部门划定为林地。永吉县西阳镇人民政府依法向原告送达《停耕告知书》并无不当，其行政行为证据确凿，符合法定程序。原告孙俭的诉讼请求无事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告孙俭的诉讼请求。
上诉人孙俭诉称：1998年4月13日，孙俭与永吉县西阳镇西阳村五、六社签订了《四荒地承包合同书》，面积4.6垧，该土地属于弃耕地，且已摞荒多年。经上诉人多年经营，现已成为耕种土地，不属于荒山林地。西阳镇人民政府要求上诉人退耕还林错误，《停耕告知书》中认定上诉人非法侵占耕种的林地，更是认定事实错误。请求二审法院依法撤销永吉县人民法院（2015）永行初字第23号行政判决；请求撤销永吉县西阳镇人民政府《停耕告知书》，由上诉人继续履行“四荒地承包合同”。
被上诉人永吉县西阳镇人民政府辩称：1.上诉人1998年所签合同本身就是荒山承包合同。上诉人称不是荒山，是不尊重事实。2.被上诉人并没有侵害上诉人的合法承包经营权。3.被 上诉人根据《永吉县人民政府关于清收非法侵占林地实施停耕还林工作的通知》作出的《停耕告知书》，完全符合相关法律规定。上诉人应当按照国有退林政策及政府规划退耕还林。请求二审法院维持原判，驳回上诉人的上诉请求。
二审庭审中，各方当事人提举的证据所要证明的问题及质证意见均与原审相同。除此，二审中上诉人新提交三份证据：1.2007年6月28日永吉县西阳乡西阳村村民委员会出具的证明一份；2.永吉县西阳镇人民政府2007年6月5日对孙俭下发的“催缴通知单”；3.2007年永吉县人民政府收回《催缴通知单》的“通知”。此三份证据证明永吉县西阳镇人民政府向上诉人下达催缴林地补偿金通知（催缴通知单），永吉县西阳乡西阳村村民委员会出具证明，证明孙俭、孙成民承包荒地的数量和土地的性质，后经永吉县人民法院行政庭庭外协调，永吉县人民政府收回《催缴通知单》。对上诉人二审新提举的证据被上诉人质证认为《催缴通知单》真实，收回通知单是复印件，无法确认是否真实，村委会证明公章是假的，且证据都不是新证据。
本院对证据评判意见：一、被上诉人二审提举的与原审一致的证据1～3，为永吉县西阳镇人民政府、永吉县人民政府和吉林市人民政府在处理孙俭信访过程中形成的处理意见、复查意见及复核意见。对证据的真实性予以确认，同时，对此三份证据中证明孙俭不服林业部门确认其承包地为林地而进行信访的事实予以采信；证据4，《永吉县人民政府关于清收非法侵占林地实施停耕还林工作的通告》，真实性予以确认。证据5、6、7，本院不予评判。二、对孙俭二审提举的与一审一致的证据1，不予评判。证据2，各方无异议，予以确认。对其二审新提举的证据本院不予评判。
本院审理查明的事实亦与原审相同，不再赘述。
本院认为：被上诉人在进行林地清收还林工作中，应当严格执行《中华人民共和国森林法》《吉林省集体林业管理条例》等相关法律、法规规定以及国务院、省、市人民政府有关林地清收还林工作的“通知”“精神”要求，按规范的程序开展工作。特别是要把握好林地的确认、理顺好合同的解除或变更，林地收回等法律关系，严格履行法定程序做好林地清收工作。在还林工作中要弄清应由谁负责还林，由谁享有相应的补贴待遇问题等等，保证林地清收还林工作能够规范有序地进行。永吉县西阳镇人民政府向孙俭下达的《停耕告知书》，就形式来看，是政府的观念通知行为，属行政处罚前的一个准备程序，并不具有可诉性。就内容来讲，孙俭与永吉县西阳镇西阳村五、六社签订了《四荒地承包合同书》，并非“非法侵占耕种林地”，“告知书”对此认定事实有误。该“告知书”为行政处罚前的告知程序，并不具有强制执行效力。综上，孙俭的起诉不符合法律规定的起诉条件，依法应予驳回。原审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定判决驳回孙俭的诉讼请求，属适用法律错误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
一、撤销永吉县人民法院（2015）永行初字第23号行政判决；
二、驳回孙俭的起诉。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 李 寅
审 判 员 于晓峰
代理审判员 王 君
二○一五年十一月十二日
书 记 员 隋雨桐
