吉林省高级人民法院
行政赔偿判决书
（2015）吉行终字第15号
上诉人（原审原告）四平市山佳石材有限公司，住所地：四平市铁西区阳光新城。
法定代表人陈红梅，经理。
委托代理人高树成，北京大成（长春）律师事务所律师。
委托代理人崔戈菱（系陈红梅之子），男，1957年7月29日生，汉族，吉林省教育考试院工作人员，住长春市临河风景小区。
上诉人（原审被告）四平市铁东区人民政府，住所地：四平市铁东区开发区大路469号。
法定代表人郭志勇，区长。
委托代理人臧志军，吉林至均律师事务所律师。
委托代理人王蕴锋，吉林东泰律师事务所律师。
上诉人四平市山佳石材有限公司（以下简称山佳公司）因诉四平市铁东区人民政府（以下简称铁东区政府）行政赔偿一案，不服辽源市中级人民法院（2014）辽行重初字第1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人山佳公司的委托代理人高树成、崔戈菱，上诉人铁东区政府的委托代理人臧志军、王蕴锋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，山佳公司的前身是四平市开发区石材厂，成立于1996年。2005年2月23日，山佳公司注册登记成立，经营范围为建筑材料销售、建筑用闪长岩露天开采，原四平市开发区石材厂废业。山佳公司成立后办理了采矿许可证、安全生产许可证，并缴纳了矿产资源补偿费等费用。2008年山佳公司继续向国土资源部门申请办理二采区采矿许可证手续。四平市国土资源局铁东分局（以下简称国土局铁东分局）于2008年1月12日为山佳公司二采区颁发了采矿许可证，有效期自2008年1月至2009年1月，但要求山佳公司承诺采矿许可证副本只作办理安全生产许可证等手续使用，不作为矿山实际开采依据。2008年5月28日，山佳公司办理了第二采区《安全生产许可证》，有效期自2008年5月28日至2008年12月31日。2008年12月3日，山佳公司向国土局铁东分局申请延续二采区采矿许可证的有效期，国土局铁东分局逾期未作答复。
铁东区政府于2009年7月24日作出《关于关闭山门至叶赫公路两侧可视范围内露天采石场的公告》（以下简称《公告》），主要内容为：“为保障四平市经济、旅游、社会与生态环境保护协调发展，保障四平市区五十余万人民生活饮用水的安全，按照四平市人民政府要求，依据《水污染防治法》第五十九条、《风景名胜区条例》（国务院474号令）第二十六条、《吉林省矿产资源开发利用保护条例》第十条等规定，对山门至叶赫公路两侧可视范围内，且处在山门水库水源二级保护区内的四平市铁东区山佳第二采石场、安和采石场、铁山采石场、全家沟二采石场等四家露天采石场实施关闭”。2009年10月26日，四平市供电部门对山佳公司二采区实施断电，山佳公司二采区生产活动停止，工人遣散。
2011年1月6日，山佳公司向辽源市中级人民法院提起行政诉讼，请求判决撤销铁东区政府作出的处罚决定。辽源市中级人民法院于2011年5月27日作出（2011）辽行初字第1号行政判决，判决撤销铁东区政府作出的《公告》。铁东区政府不服，向本院提起上诉。本院于2011年8月11日作出（2011）吉行终字第13号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。
2011年9月27日，山佳公司向铁东区政府提出行政赔偿申请，铁东区政府收到行政赔偿申请后未予答复。2011年12月5日山佳公司向辽源市中级人民法院提起行政赔偿诉讼，请求判决铁东区政府赔偿因《公告》行为致使山佳公司无法继续生产而造成的机器设备、土地租金、预期利益等损失总计550万元。辽源市中级人民法院于2013年12月18日作出（2012）辽行初字第8号行政赔偿判决，判决铁东区政府赔偿山佳公司房屋建筑物、构筑物、机器设备、租用农民的土地费、停产期间工人工资等总计222.31万元。山佳公司、铁东区政府均不服，向本院提起上诉。本院于2014年8月11日作出（2014）吉行终字第13号行政裁定，撤销辽源市中级人民法院（2012）辽行初字第8号行政赔偿判决；发回辽源市中级人民法院重审。
在辽源市中级人民法院重审过程中，山佳公司变更诉讼请求，请求铁东区政府赔偿山佳公司因企业关停造成的建筑物、构筑物、机器设备损失及留守期间人员的工资和电费，总计人民币1925884.75元。
辽源市中级人民法院在原审审理过程中委托吉林长城资产评估有限公司对涉案资产进行了评估，评估结论为：房屋建筑物、构筑物、机器设备的评估价值分别为44.61万元、70万元、136.41万元，机器设备按残值方式的评估价值为45.11万元，其中2009年11月至2013年3月期间的留守人员工资为12.27万元，电费1.63万元。
原审认为，（一）关于山佳公司是否合法经营的问题。山佳公司于2005年2月23日获得企业法人营业执照，主要经营范围为建筑材料销售、建筑用闪光岩露天开采。山佳公司二采区从事采石，未超出经营范围。2008年1月12日，国土局铁东分局为山佳公司二采区颁发了采矿许可证，有效期至2009年1月。但要求山佳公司承诺采矿许可证副本只作为办理安全生产等手续用，不作为矿山实际开采依据。山佳公司于2008年5月办理了二采区的《安全生产许可证》，有效期限自2008年5月28日至2008年12月31日。国土局铁东分局2009年10月22日出具的“关于四平市山佳石材有限公司（二）无证开采的情况说明中”，明确了山佳公司二采区采矿许可证的有效期至2009年1月。山佳公司于2008年12月3日向国土局铁东分局递交延续采矿许可证申请，该局逾期未作答复。依照《中华人民共和国行政许可法》第五十条的规定，应视为国土局铁东分局准予延续山佳公司采矿许可证。山佳公司在铁东区政府作出《公告》之前未接到任何的行政处罚决定，四平市安全生产监督管理局于2009年10月16日根据《公告》作出注销山佳公司的安全生产许可证，非因无安全生产许可证原因注销安全生产许可证。依照《安全生产许可证条例》第九条第二款 “企业在安全生产许可证有效期内，严格遵守有关安全生产的法律法规，未发生死亡事故的，安全生产许可证有效期届满时，经原安全生产许可证颁发管理机关同意，不再审查，安全生产许可证有效期延期3年” 的规定，四平市安全生产监督管理局在铁东区政府作出《公告》前未对其提出任何质疑，亦未进行过任何处罚，应视为山佳公司拥有获得自动延续安全生产许可证有效期3年的权利。综上，山佳公司二采区拥有合法的营业执照、采矿许可证、安全生产许可证，属于合法经营。（二）关于山佳公司在铁东区政府作出《公告》后是否继续生产的问题。铁东区政府于2009年7月24日作出《公告》，电力部门于2009年10月26日对山佳公司实施了停电行为，山佳公司生产活动已无法进行，工人遣散。故应认定山佳公司于2009年10月26日已停止生产。（三）关于吉长资评报字（2013）第1010号资产评估报告（以下简称资产评估报告）能否采信的问题。该资产评估报告是经合法程序取得，体现了双方争议的时间、地点、资产的基本价值。虽然铁东区政府对评估的有效期提出异议，但在庭审质证过程中，山佳公司、铁东区政府均不要求重新评估。故该资产评估报告可以作为证据使用。（四）铁东区政府是否应承担赔偿责任的问题。铁东区政府违法关闭山佳公司，注销其相关资质和许可，造成山佳公司无法生产，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条之规定，铁东区政府应对山佳公司的损失予以赔偿。按照资产评估报告评估价值净值计算，山佳公司的房屋建筑物（配电室两个分别为8987元，4560元）共计13547元，构筑物（铁艺门廊349元、花墙11736元、门柱5141元、大门5752元、门外护坡4041元、门内护坡13891元、大护坡288772元、毛石砌水池230018元、铁制蓄水池3473元、平整场地51604元）共计614777元，应予赔偿。机器设备的损失应为机器设备的评估价值减去机器设备的残值（1364088元-451140.28元）共计912947.72元，该损失造成的主要原因：一是铁东区政府作出的具体行政行为的结果，二是山佳公司未尽到监管责任，未积极采取应急措施致使损失任意扩大，故铁东区政府承担60%责任，山佳公司承担40%责任。即铁东区政府赔偿547768.63元。山佳公司自2009年10月26日至2014年10月停产期间人员工资及电费应予保护，留守人员工资为199700元，电费22406.75元。山佳公司主张的仓库73613元，厕所4668元，构筑物铁网棚85217元，均系建筑在租用的农民集体土地上，未经相关部门的批准，擅自改变土地用途，违反了《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，不予支持。判决：铁东区政府赔偿山佳公司房屋建筑物损失13547元，构筑物损失614777元、机器设备损失547768.63元，停产期间人员工资199700元，停产期间电费22406.75元，共计1398199.38元。
铁东区政府上诉称，原审判决认定事实错误。(一)山佳公司二采区未得到工商行政管理部门的核准登记，擅自从事经营活动，原审判决认定其未超出经营范围，四平市工商行政管理部门未对山佳公司进行过任何处罚，属合法经营错误;(二)山佳公司没有取得采矿许可证，原审判决认定应视为国土局铁东分局准予延续其采矿许可证的行为，认定事实错误;(三)山佳公司没有取得安全生产许可证，原审判决认定应视为山佳公司拥有获得自动延续安全生产许可证有效期3年的权利，认定事实错误。（四）铁东区政府的《公告》并没有得到实际执行，铁东区政府不是赔偿义务机关；山佳公司并未停止非法生产，要求赔偿没有事实依据。请求二审法院撤销辽源市中级人民法院(2014)辽行重字第1号行政赔偿判决,驳回山佳公司的诉讼请求。
山佳公司上诉称，（一）原审认定山佳公司未尽到监管责任是机器设备造成损失的原因之一，属认定事实错误。判决山佳公司承担部分责任，没有法律依据。（二）原审认定仓库、厕所、铁网棚均系建筑在租用农民集体土地上，未经相关部门批准，擅自改变土地用途不予赔偿错误。请求判决铁东区政府赔偿山佳公司全部损失。
本院经审理查明的案件事实与一审基本一致，不再赘述。
本院认为，（一）关于山佳公司二采区是否属于合法经营的问题。山佳公司前身为四平市开发区石材厂，成立于1996年，拥有两个采区。2005年，山佳公司注册登记成立，经营范围为建筑材料销售、建筑用闪长岩露天开采。山佳公司二采区即原四平市开发区石材厂二采区。故山佳公司拥有合法的营业执照，二采区从事采石未超出营业执照规定的经营范围，且铁东区政府作出《公告》并没有山佳公司违法经营的事实依据。2008年12月山佳公司申请延续采矿许可证，按照《中华人民共和国行政许可法》第五十条“被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期满三十日前向作出行政许可决定行政机关提出申请。但是法律、法规、规章另有规定的，依照其规定。行政机关应当根据被许可人的申请在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续”的规定，在铁东区政府一二审期间，均未提供法律、法规另有规定的情况下，国土局铁东分局逾期未对山佳公司提出的延续申请进行答复，应视为同意山佳公司延续采矿许可证的申请；2008年山佳公司二采区办理的《安全生产许可证》记载，有效期自2008年5月28日起至2008年12月31日止，违反了《安全生产许可证条例》第九条“安全生产许可证的有效期限为3年”的规定，故山佳公司的《安全生产许可证》的有效期限依法应按照3年计算。综上，应认定山佳公司二采区在铁东区政府作出《公告》前拥有合法的营业执照、采矿许可证和安全生产许可证，属于合法经营。铁东区政府认为山佳公司二采区未经工商部门批准擅自从事经营活动、未取得采矿许可证及安全生产许可证的理由不成立，本院不予支持。（二）关于铁东区政府是否为赔偿义务机关的问题。辽源市中级人民法院（2011）辽行初字第1号行政判决已确认铁东区政府作出的《公告》行为违反法定程序并判决予以撤销，该判决已发生法律效力。铁东区政府作出《公告》的依据是《水污染防治法》第五十九条、《风景名胜区条例》第二十六条、《吉林省矿产资源开发利用保护条例》第十条，但铁东区政府在一、二审期间，均未提供证据证明山佳公司处在风景名胜区范围内或山门水库水源地二级保护区范围内，亦未提供相关证据证明山佳公司属于排放污染物的企业。故铁东区政府作出《公告》行为，缺乏事实及法律依据。基于铁东区政府的《公告》，政府职能部门注销了山佳公司的相关资质，电力部门停止了山佳公司工业用电，导致山佳公司全面停产，铁东区政府作出的《公告》行为是造成山佳公司损失的直接原因。铁东区政府应对山佳公司的损失依法应予赔偿。（三）关于山佳公司损失数额的认定问题。该案一审过程中，辽源市中级人民法院委托吉林长城资产评估有限公司对山佳公司的资产进行了评估，虽然铁东区政府对该资产评估报告的有效期提出异议，但在庭审质证过程中，双方均不要求重新鉴定，故该资产评估报告法院予以采信作为定案依据并无不当。依据该资产评估报告，山佳公司的两间配电室合计13547元，门外护坡、门内护坡、大护坡、毛石砌水池、铁制蓄水池、平整场地合计591799元，属于山佳公司二采区正常经营必备投入，二采区因关闭导致上述设施不能正常发挥其应有的价值，该损失属于山佳公司合理投入损失，应予赔偿。仓库、厕所、大门、铁艺门廊、门柱、花墙六项合计101259元，因山佳公司继续使用租赁土地及部分房屋，上述资产可由山佳公司继续使用，故不予赔偿。铁网棚不属于采区经营设备，故不予赔偿。机器设备损失总额为912947.72元，因机器设备损失额是依据评估价值减去机器设备的残值计算所得，评估报告的基准日为2009年10月26日，即机器设备的评估价值体现的是在评估基准日设备的价值。山佳公司在评估基准日确定后对机器设备是否尽到合理管护义务，并不影响评估结果。故原审判决山佳公司未尽到合理管护义务，导致机器设备价值贬损，应承担40% 的责任不当。山佳公司主张不应对机器设备损失承担责任的理由成立，本院予以支持。山佳公司自停产之日起至评估报告出具之日止，即自2009年11月起至2013年8月止，该期间留守人员工资，按照评估报告确定的数额122700元，加上评估期间留守人员工资14500元（按每月2900元计算，自2013年4月至8月共5个月），工资合计为137200元。电费按照评估数额16300元，加上评估期间实际支出2280元计算，电费合计为18580元。该费用属于停产期间合理支出部分，应予保护。
综上，铁东区政府发布《公告》行为违法，已被生效判决确认。山佳公司在关闭前属于合法经营企业，铁东区政府的违法关闭行为给山佳公司造成的损失，依法应予赔偿。本案经本院审判委员会研究决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第十五条第一款、第三十六条第（六）项、第（八）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条之规定，判决如下：
一、撤销辽源市中级人民法院（2014）辽行重初字第1号行政赔偿判决；
二、四平市铁东区人民政府于判决生效后十日内赔偿四平市山佳石材有限公司房屋建筑物（两间配电室）损失13547元，构筑物损失（门外护坡、门内护坡、大护坡、毛石砌水池、铁制蓄水池、平整场地）591799元，机器设备损失912947.72元，停产期间人员工资137200元，停产期间电费18580元，共计1674073.72元。
三、本案评估费29400元，由四平市铁东区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 沈海蛟
代理审判员 王翼博
代理审判员 王毓莉
二0一五年十一月十二日
书 记 员 李鹏飞
附：《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《中华人民共和国国家赔偿法》
第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。
本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。
第十五条人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。
赔偿义务机关采取行政拘留或者限制人身自由的强制措施期间，被限制人身自由的人死亡或者丧失行为能力的，赔偿义务机关的行为与被限制人身自由的人的死亡或者丧失行为能力是否存在因果关系，赔偿义务机关应当提供证据。
第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：
（一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产；
（二）查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第三项、第四项的规定赔偿；
（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；
（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；
（五）财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款；变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金；
（六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支；
（七）返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息；
（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。
最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第三十二条原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。
