吉林省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）吉行终字第10号
上诉人（原审原告）九台市东湖镇团山村村民委员会。
法定代表人姜志铭，村主任。
委托代理人耿学英，九台市东湖镇团山村村委会党支部书记。
委托代理人张国峰，九台市东湖法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告），长春市人民政府。
法定代表人姜治莹，市长。
委托代理人田大原，吉林衡丰律师事务所律师。
委托代理人于伟华，长春市国土资源局莲花山生态旅游度假区分局地籍科科长。
被上诉人长春市莲花山生态旅游度假区泉眼镇流沙村前石厂村民小组。
负责人许洪祥，小组长。
委托代理人孙殿庆，吉林庆合律师事务所律师。
上诉人九台市东湖镇团山村村民委员会（以下简称团山村委会）因诉长春市人民政府（以下简称长春市政府）土地行政登记一案，不服长春市中级人民法院（以下简称长春中院）2014年11月21日作出的（2014）长行初字第3号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人的法定代表人姜志铭及其委托代理人耿学英、张国峰，被上诉人长春市政府的委托代理人田大原、于伟华，原审第三人的委托代理人孙殿庆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，第三人长春市莲花山生态旅游度假区泉眼镇流沙村前石厂村民小组（以下简称前石厂村民小组）向长春市国土资源局莲花山生态旅游度假区分局提出集体土地所有权初始登记申请，长春市国土资源局莲花山生态旅游度假区分局受理土地登记申请后，于2012年11月7日组织第三人前石厂村民小组和原告团山村委会对该宗地的土地权属进行调查，第三人前石厂村民小组的小组长许洪祥作为该宗地指界人、原告团山村委会主任姜志铭作为邻宗地指界人在《集体土地权属调查表》签字确认。长春市国土资源局莲花山生态旅游度假区分局审核同意第三人前石厂村民小组的登记申请后，长春市政府于2012年12月21日批准为第三人前石厂村民小组进行土地所有权初始登记，并将土地权利记载于土地登记簿：集体土地所有权证号为长集有（2012）第241000012号，该宗地面积为163.21公顷，其中，耕地74.54公顷，林地40.84公顷，草地15.11公顷，城镇村及工矿用地20.14公顷，交通运输用地6.67公顷，水域及水利设施用地2.27公顷，其他土地3.64公顷。原告团山村委会认为被告长春市人民政府批准的集体土地所有权初始登记侵犯了其合法权益，于2014年9月2日向本院提起行政诉讼，要求撤销被告长春市政府核发的长集有（2012）第241000012号集体土地所有权证。
原审法院认为：一、根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第一款“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权”和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条第三款“设区的市人民政府可以对市辖区内农民集体所有的土地实行统一登记”之规定，被告长春市人民政府具有对集体土地所有权进行初始登记以及核发所有权证的职责。
二、根据《土地登记办法》（国土资源部令第40号）第二条“本办法所称土地登记，是指将国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地抵押权、地役权以及依照法律法规规定需要登记的其他土地权利记载于土地登记簿公示的行为”以及《中华人民共和国物权法》第十四条“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力。”之规定，虽然被告长春市政府并未实际为第三人前石厂村民小组颁发集体土地所有权证书，但被告长春市政府将第三人前石厂村民小组的土地权利记载于土地登记簿的行为发生法律效力，公民、法人或者其他组织对该登记行为不服，可以提起行政诉讼。
三、长春市国土资源局莲花山生态旅游度假区分局受理集体土地所有权初始登记申请后，对土地权属问题进行调查：1、根据长府办发[2012]24号《长春市人民政府办公厅关于印发长春市加快推进农村土地确权登记发证工作实施方案的通知》“土地权属调查可以第二次土地调查土地利用现状图或其他图件资料为调查底图，也可以实地绘制调查底图”之规定，长春市国土资源局莲花山生态旅游度假区分局通过2008年第二次调查成果图中流沙村和团山村的土地利用图可以确定流沙村与团山村边界清楚、权属明确，且2008年团山村第二次调查工作底图上有团山村时任村主任签字并盖有原告公章对边界予以确认；2、根据吉国土资籍发[2012]28号《吉林省国土资源厅关于大力推进土地登记规范化建设的意见》“土地登记、土地调查、征地测绘、供地测绘以及为相邻宗地确权登记发证时，土地权属界线业经邻宗土地权利人指界确认或者审批文件确认，可以将原地籍调查表、权属界线协议书和出让合同、划拨决定书等作为本宗地指界证明材料。”之规定，2008年6月27日团山村时任主任晏金文作为团山村的负责人和指界人签订的《土地权属界线协议书》记载“团山村与长春土地所在以河流、田埂、山脊为界（见附图），经实地调查，双方共同确认无异，立字为证”，该协议书可以作为本宗地的指界证明材料。3、第三人前石厂村民小组的小组长许洪祥作为本宗地指界人，原告团山村委会现任村主任姜志铭作为邻宗地指界人分别在《集体土地权属调查表》中签字确认双方土地边界以及权属，姜志铭还在《土地权属界线协议书》中签字，对双方土地边界予以确认。综上，长春市国土资源局莲花山生态旅游度假区分局的权属调查达到审查标准，被告长春市政府据此批准第三人前石厂村民小组的集体土地所有权初始登记申请并无不当，故关于原告提出被告为第三人批准土地登记时，原告与第三人之间存在土地权属争议的主张，本院不予支持。
四、《土地登记办法》（国土资源部令第40号）第十八条规定土地权属有争议的不予登记，该处“土地权属有争议”应理解为在登记颁证过程中，土地管理部门依据争议双方提供的权属证明材料不能得出权属应当归谁所有的结论，如果土地管理部门根据调查结果以及登记申请人提供的权属证明材料，能够对土地权属作出判断，直接作出核准土地登记申请并无不当。本案中，被告长春市政府依据长春市国土资源局莲花山生态旅游度假区分局权属调查结果及第三人前石厂村民小组提供的权属证明材料作出批准集体土地所有权初始登记行为合法，不属于《土地登记办法》第十八条第一款第（一）项不予登记的情形。
综上，被告长春市政府批准第三人前石厂村民小组集体土地所有权初始登记行为并无不当，原告团山村委会的主张本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告九台市东湖镇团山村村民委员会的诉讼请求。
上诉人团山村委会对一审判决不服，向本院提出上诉，主要理由为：一、1.89公顷争议地一直由团山村经营管理。长春市政府在没有核实清楚的情况下仅凭2008年土地利用图就进行了土地登记。二、据九台市国土局1988年土地详查图显示，1.89公顷争议地应归团山村所有。三、郭咏满《四荒一疏拍卖治理协议书》中明确记载“北至大沟，坡向北”，但争议地却在“沟北，坡向南”，故1.89公顷争议地应属团山村所有。四、2008年土地边界协议书上，团山村代表并未在争议地处认可签字；2012年11月7日《集体土地权属调查表》的签署日期应该是2013年5月4日，我方代表姜志铭签名的界址点不包括争议地；我方代表姜志铭承认争议地归前石厂村民小组所有，是在未调取九台市1988年土地详查图时说明的。五、长春市政府依据二调图发证没有法律依据。
被上诉人长春市政府的主要答辩意见为：一、原审法院认定事实清楚。1988年第一次土地调查成果图和2008年第二次土地调查成果图完全吻合，边界清楚，权属明确；《土地权属界线协议书》是由团山村村委会时任主任晏金文作为指界人于2008年6月27日签订的，该份协议可以证明第二次全国土地调查时本案诉争地块不存在权属争议；2012年11月7日《集体土地权属调查表》及姜志铭签订的《土地权属界线协议书》可以证明诉争地块不存在争议。二、长春市政府核准集体土地所有权登记符合法律规定。
被上诉人前石厂村民小组的主要答辩意见为：原审认定事实清楚，证据确凿，上诉人的上诉请求不成立。
经审查，原审法院经庭审质证而认定的证据合法有效，可以证明原审认定的事实，本院予以确认。
本院认为，本案的核心是土地所有权和使用权争议。上诉人团山村委会主张，据其调取的九台市国土局1988年土地详查图显示，1.89公顷争议地在团山村界线范围内，且该争议地一直由其经营管理。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理；单位之间的争议，由县级以上人民政府处理。故上诉人团山村委会应向县级以上人民政府申请处理，以解决土地权属争议问题。原审法院对长春市政府作出的长集有（2012）第241000012号土地登记行为直接审理，不利于行政纠纷的实质化解。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十九条第（一）项之规定，裁定如下：
一、撤销长春市中级人民法院（2014）长行初字第3号行政判决；
二、驳回九台市东湖镇团山村民委员会的起诉；
一、二审案件受理费退还九台市东湖镇团山村民委员会。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 刘吉红
代理审判员 王毓莉
代理审判员 王宇焘
二〇一五年四月三日
书 记 员 张春丽
