吉林省四平市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2015) 四行终字第2号
上诉人(原审原告)公主岭新康饲料有限公司。
法定代表人刘跃，经理。
委托代理人李俊生，黑龙江金马律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）公主岭市盐务管理局
法定代表人马先营，局长。
委托代理人吉立军，公主岭市盐务管理局副局长。
委托代理人髙广权，吉林景学律师事务所律师。
上诉人(原审原告)公主岭新康饲料有限公司诉被上诉人(原审被告)公主岭市盐务管理局不服盐业行政处罚一案，公主岭市人民法院于2014年11月17日作出（2014） 公行初字第7号行政判决，原审原告公主岭新康饲料有限公司不服，向本院提起上诉。本院于2015年1月5日受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人公主岭新康饲料有限公司的委托代理人朱凤涛，被上诉人公主岭市盐务管理局法定代表人马先营及委托代理人吉立军、髙广权，参加了诉讼。本案现已审理完毕。
原审判决依据有效证据认定如下事实: 2014年3-4月份原告新康公司先后从海盐调味品(福州)有限公司常州分公司购进“不一样”牌饲料添加剂氯化钠共计125吨作生产饲料用。2014年4月3日、4月10日被告盐务管理局对新康公司检查时查获该批饲料添加剂氯化钠，被告当即对涉案物品进行扣押。被告委托公主岭市产品质量检验所对扣押的饲料添加剂氯化钠的样品进行检查，检查结果为氯化钠含量为99.7﹪。被告于2014年5月21日以原告违反《食盐专营办法》第十四条规定为由，依据《食盐专营办法》第二十二条向原告作出1007255号行政处罚决定。另查，海盐调味品(福州)有限公司常州分公司并非在吉林省取得食盐批发许可证的企业。
原审法院认为，《食盐专营办法》第四条规定:“县级以上地方各级人民政府授权的主管机构，负责管理本行政区域内的食盐专营工作”。根据该规定，公主岭盐务管理局具有对本行政区域内盐业进行监督管理和行政执法的法定职权。被告作为盐业监督管理和行政执法机关，有权对本行政区域内违反《食盐专营办法》的行为进行查处。虽然氯化钠作为饲料添加剂被列入《允许使用的饲料添加剂品种目录》，原告在饲料生产过程中可以使用氯化钠作为饲料添加剂，但由于饲料添加剂氯化钠不但具有饲料添加剂的属性，还具有饲料生产用盐的食盐品属性。且饲料生产用盐属于食盐，属于国家专营商品。又因《食盐专营办法》第二十八条规定:“渔业、畜牧用盐使用本法”。因此，饲料添加剂氯化钠属于《食盐专营办法》的调整范畴。《食盐专营办法》第十四条规定:“食盐零售单位和受委托代销食盐的个体工商户、代购代销点以及食品加工用盐的单位，应当从当地取得食盐批发许可证的企业购进食盐”。原告作为吉林省境内的饲料生产企业，在生产过程中所需的添加剂氯化钠应向本地持有食盐批发许可证的企业购进。原告新康公司向海盐调味品(福州)有限公司常州分公司购进饲料添加剂氯化钠，而海盐调味品(福州)有限公司常州分公司并非在吉林省取得食盐批发许可证的企业。原告的购进行为明显违反上述规定。所以盐务局依职权对新康公司进行处罚于法有据。《食盐专营办法》第二十二条:“违反本办法第十四条的规定，食盐零售单位和受委托代销食盐的个体工商户、代购代销以及食品加工用盐的单位，从未取得食盐批发许可证的企业、单位或者个人购进食盐的，由盐业主管机构责令改正，没收违法购进的食盐，可以并处违法购进食盐价值3倍以下的罚款”。中国轻工业总局制定的《关于贯彻实施食盐专营办法若干规定的意见》﹝轻总盐办(1996)4﹞规定:“食盐零售单位和受委托代销食盐的个体工商户、代购代销以及食品加工用盐的单位，从未取得食盐批发许可证得企业、单位或者个人进购食盐的，其食盐价值的计算，已购入食盐的数量，乘以食盐批发企业向其提供食盐的价格”。原告2014年3-4月份先后向海盐调味品(福州)有限公司常州分公司进购饲料添加剂氯化钠125吨。按照吉林省盐务管理局规定的公主岭市的食盐批发的价格为844元每吨。所以原告违法购进的食盐价值为105500元。被告对其处以260000元的罚款，在违法购进的食盐价值的3倍以内，处罚适当。综上，被告作出的1007255号行政处罚决定，程序合法，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，处罚适当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一项和最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第四项的规定，经本院审判委员会2014年11月13日第36次会议研究决定，判决如下:一、维持公主岭市盐务管理局于2014年5月21日作出的1007255号行政处罚决定。二、驳回原告公主岭新康饲料有限公司的其他诉讼请求。
上诉人公主岭新康饲料有限公司上诉称，上诉人因公主岭市盐务管理局行政处罚一案，公主岭市人民法院作出的(2014)公行初字第7号行政判决在事实认定与法律适用上有重大错误。一、原审判决只是认定实体内容而对被上诉人作出行政处罚决定的程序不作认定。被上诉人作出的具体行政行为严重违反法定程序。被上诉人于2014年4月3日及10日分别向原告送达了《先行保存登记通知书》，被上诉人没有在行政处罚法规定的期限内作出处理，被上诉人于2014年4月29日告知原告拟作出没收和罚款的行政处罚已经超过了规定，故违背了行政处罚法的规定，属于程序违法。且被上诉人未在法定的期限内提交《行政处罚事先告知书》，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题》第一条之规定，被上诉人不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉行政行为没有相应的证据。二、原审判决认定事实不清，导致判决错误。1、氯化钠属于饲料添加剂，不属于食用盐。2013年10月10日，国家质量监督检验检疫总局和国家标准化管理委员会发布了新修订的《饲料标签》，并于2014年7月1日起正式实施。新修订的《饲料标签》标准中将饲料和饲料原料产品成分分析保证值项目食盐标示改为氯化钠标示。按照《饲料和饲料添加剂管理条例》、《饲料添加剂品种目录》等相关规定，作为饲料添加剂的氯化钠的生产应由地方饲料添加剂管理部门监管。2、饲料添加剂氯化钠、食用盐和畜牧用盐均有国家标准，三个标准对产品的控制指标存在明显区别。(1)《食用盐》和《畜牧用盐》标准对碘含量有明确的规定，而《氯化钠》标准未对碘含量作底限要求。(2)、饲料添加剂氯化钠要求有较细的粒度，而《食用盐》标准规定的食用盐粒度较大，且波动范围也较大。(3)、饲料添加剂氯化钠对“白度”指标的要求低于《食用盐》标准。(4)、饲料添加剂氯化钠的纯度和食用盐相比相对较低。3、除了执行标准不同，饲料添加剂氯化钠与食用盐和畜牧用盐在专营要求，生产许可证的颁发等方面均存在差异。4、按照《立法法》第八十三条的规定:“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，使用特别规定，新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”这确立了我国司法实践中法律适用的两项基本原则，即“新法优于旧法”和“特别法优于一般法”。《饲料和饲料添加剂管理条例》和《食盐专营办法》分别于2011年和1996年由国务院颁布。因此，按照“新法优于旧法”规定，饲料级氯化钠的相关管理应该依据《饲料和饲料添加剂管理条例》，而不是《食盐专营办法》。所以饲料添加剂氯化钠不是畜牧用盐更不是食盐。饲料添加剂氯化钠管理的法定主体是农业行政管理部门，不属于盐务局的职权范围。一审法院在本案行政处罚的事实认定上有重大疏漏，适用法律不当，请求二审法院撤销公主岭市人民法院(2014)公行初字第7号行政判决书；撤销公主岭市盐务管理局于2014年5月21日作出的1007255号行政处罚决。
二审认定的事实与一审认定的事实一致。
二审的焦点问题是: 1、处罚事实是否清楚2、处罚程序是否合法。
通过二审庭审的指证、质证依据所认定事实并结合相关法律，本院综合评判如下:
1、处罚认定事实清楚。通过一、二审庭审调查，2014年3-4月原审原告公主岭新康饲料有限公司先后从海盐调味品(福州)有限公司常州分公司购进“不一样”牌饲料添加剂氯化钠共计125吨作生产饲料用。双方对此事实均没有异议，即处罚事实清楚。
2、处罚程序合法，适用法律正确。本案争议的焦点问题就是饲料添加剂氯化钠的行政监督管理是否应适用《食盐专营办法》。经庭审饲料添加剂氯化钠在《允许使用的饲料添加剂品种目录》中，说明饲料添加剂品种目录中矿物元素包括氯化钠，属于目录中拟作为饲料添加剂使用的矿物元素，即“氯化钠”可以作为饲料添加剂使用，但“饲料添加剂氯化钠”同时又属于盐产品，具有饲料添加剂和畜牧用盐的双重属性，《食盐专营办法》第二十八条规定:“渔业、畜牧用盐适用本法”。因此，饲料添加剂氯化钠属于《食盐专营办法》的调整范畴。此外，《食盐专营办法》第四条规定:“县级以上地方各级人民政府授权的主管机构，负责管理本行政区域内的食盐专营工作”。根据该规定，公主岭盐务管理局具有对本行政区域内盐业进行监督管理和行政执法的法定职权。被告作为盐业监督管理和行政执法机关，有权对本行政区域内违反《食盐专营办法》的行为进行查处。《食盐专营办法》第十四条规定:“食盐零售单位和受委托代销食盐的个体工商户、代购代销点以及食品加工用盐的单位，应当从当地取得食盐批发许可证的企业购进食盐”。原告作为吉林省境内的饲料生产企业，在生产过程中所需的添加剂氯化钠应向本地持有食盐批发许可证的企业购进。原告新康公司向海盐调味品(福州)有限公司常州分公司购进饲料添加剂氯化钠，而海盐调味品(福州)有限公司常州分公司并非在吉林省取得食盐批发许可证的企业。原告的购进行为明显违反上述规定。所以盐务局依职权对新康公司进行处罚于法有据。另，原审被告对原审原告罚款26万元的处罚，虽符合《食盐专营办法》第二十二条:“违反本办法第十四条的规定，食盐零售单位和受委托代销食盐的个体工商户、代购代销以及食品加工用盐的单位，从未取得食盐批发许可证的企业、单位或者个人购进食盐的，由盐业主管机构责令改正，没收违法购进的食盐，可以并处违法购进食盐价值3倍以下的罚款”。中国轻工业总局制定的《关于贯彻实施食盐专营办法若干规定的意见》﹝轻总盐办(1996)4﹞规定:“食盐零售单位和受委托代销食盐的个体工商户、代购代销以及食品加工用盐的单位，从未取得食盐批发许可证得企业、单位或者个人进购食盐的，其食盐价值的计算，已购入食盐的数量，乘以食盐批发企业向其提供食盐的价格”的规定，虽然没有超过3倍，但在庭审中经询问，原审被告并没有说明执行的标准和依据，只是说明没有超过3倍。综合本案具体情况，罚款26万元欠当。但因上诉人没有针对此项裁决提出诉求，在庭审中本院依法释明后，仍表示不增加和变更，依据权利自治原则，在诉讼中应尊重权利人的权利选择和主张。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院应予支持。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条(一)项之规定，判决如下:
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人公主岭新康饲料有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 金 声
代理审判员 刘淑娟
代理审判员 李本直
二O一五年二月十日
书 记 员 陈 坤
