吉林省吉林市中级人民法院
行政判决书
（2014）吉中行初字第11号
原告吉林高新区新北街道办事处大红土村村民委员会，住所地吉林高新区新北街道办事处大红土村。
法定代表人于忠，村主任。
委托代理人常志宏，吉林巡达律师事务所律师。
委托代理人王政英，吉林巡达律师事务所律师。
被告吉林市人民政府，住所地吉林市松江中路65号。
法定代表人赵静波，市长。
委托代理人修保。
委托代理人翟相昱。
第三人吉林炭素厂附属企业总公司，住所地吉林市和平街70号。
法定代理人王有安。
委托代理人吴昕丹，北京盈科律师事务所律师。
委托代理人秦艳洪，该公司工会主席。
原告吉林高新区新北街道办事处大红土村村民委员会（以下简称大红土村）不服吉林市人民政府于2013年3月15日作出的《土地权属争议处理决定》，向本院提起行政诉讼。本院于2014年3月13日受理后，于2014年3月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年4月10日公开开庭审理了本案。原告法定代表人及委托代理人常志宏、被告吉林市人民政府委托代理人修保、翟相昱、第三人吉林炭素厂附属企业总公司法定代表人王有安及委托代理人吴昕丹、秦艳洪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告吉林市人民政府于2013年3月15日对原告与第三人作出《土地权属争议处理决定》，认定如下事实：1971年初，为落实工厂建农副业基地的国家政策，吉林炭素厂（二〇一厂）与大红土大队协商，大红土大队同意将大队西大沟山荒地，面积约90垧，拨给吉林炭素厂使用，作为农副业基地。1971年4月11日，吉林炭素厂革命委员会以革发（71）第9号文件的形式，经逐级上报至吉林市革命委员会批准，正式建立吉林炭素厂农副业基地。1977年9月，吉林炭素厂与大红土大队签订《转让土地所有权协议书》。大红土大队同意将农场已开垦的耕地，总计80垧土地所有权转让给吉林炭素厂，永归农场使用。1980年1月7日，根据有关土地政策规定，为了补办土地审批手续，吉林炭素厂与大红土大队再次协商，签订了《转让土地使用权协议书》，大红土大队同意将吉林炭素厂从1971年以来陆续新开的1065亩荒地土地使用权转让给吉林炭素厂。此协议连同《土地使用申请书》，经原吉林市郊区孤店子人民公社、吉林市郊区革命委员会、吉林市革命委员会逐级签批，于1980年6月5日报经吉林省人民政府批准，获得了《使用土地批准书》。1983年3月2日，随着农村家庭联产承包责任制的落实，部分社员纷纷要求收回原拨给农场使用的生产队耕地。大红土大队为此向公社打了报告。同年3月10日，经过吉林炭素厂生活服务公司和公社、大队领导共同协商，签订了《关于孤店子公社大红土大队要求提前终止土地合同的协议书》，该协议规定，自1983年3月10日起，将原借给二〇一厂的20垧水田、24垧旱田，交给大红土大队。为便于管理，个别地块进行了调剂。此外，该协议提到吉林炭素厂开垦的生荒地计1065亩，已持有吉林省人民政府土地批准书，具有长期使用权，但不得转让。1985年11月，在非农业建设用地调查的历史背景下，大红土村与吉林炭素厂双方签订了《关于吉林炭素厂劳动服务公司有偿征用孤店子镇大红土村土地的协议书》，吉林炭素厂以12万元的价格将农场的场宅、鱼池及大理石厂周围的土地共计185亩，其中旱田35市亩，荒地150市亩，一次性补办征用手续。1985年12月9日，经吉林市郊区人民政府批准，“同意吉林炭素厂劳动服务公司建综合厂，补办占用孤店子镇大红土村旱田叁拾伍市亩、荒地壹佰伍拾市亩，其他按协议执行”。1995年3月，大红土村部分村民到船营区政府、市有关部门集体上访，反映吉林炭素厂农场土地出租问题，强烈要求收回农场土地，并发生了上访农民强行侵占农场土地现象。1995年4月28日，吉林市船营区土地管理局在查清事实后，经船营区人民政府同意，作出《土地侵权案件裁决书》（吉船土监字[1995]3号），该裁决确认：“（1）被侵权人吉林炭素厂农场土地来源清楚，手续完备，合法有效。吉林炭素厂对该地享有无可争辩的使用权。（2）侵权人的行为，已经触犯了土地管理法法律法规的有关规定，构成了侵犯他人合法使用权的严重性质，因此，侵占的土地是违法的，也是无效的。（3）为了保护被侵权人的合法权益，坚决制止随意侵占土地的违法行为，现责令侵权人自收到本裁决书之日起，立即停止侵犯，退出被其侵占的土地，由此造成的一切损失，由侵权人自负。拒不退出土地者，将视其情节，交由司法机关惩处。”对此裁决双方当事人未申请行政复议也未提起行政诉讼，《土地侵权案件裁决书》（吉船土监字[1995]3号）发生法律效力。2012年12月，依据当事人提交的测绘图、农场平面图、协议书等资料，经被申请人现场指界，吉林市国土资源局组织测绘部门对农场用地进行了实地踏查测绘，查实除已征用的185亩土地变更为工业用地外，其余该宗土地炭素厂附属企业总公司作为农用地经营管理。并根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款“《六十条》公布时起至1982年5月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：1.签订过土地转移等有关协议的；2.经县级以上人民政府批准使用的；3.进行过一定补偿或安置劳动力的；4.接受农民集体馈赠的；5.已购买原集体所有的建筑物的；6.农民集体所有制企事业单位转为全民所有制或者城市集体所有制单位的。”的规定，认为吉林炭素厂附属企业总公司占用的农场土地符合此款1、2项规定，依据《中华人民共和国土地管理法》《确定土地所有权和使用权的若干规定》《土地权属争议调查处理办法》等相关法律法规的规定，决定：一、吉林炭素厂附属企业总公司使用的位于吉林高新区新北街道办事处大红土村1065亩的农场土地（包含吉林市郊区人民政府批准征用的185亩）为国有土地；二、以上土地使用权已由吉林市船营区土地管理局《土地侵权案件裁决书》（吉船土监字[1995]3号）予以确认，并已发生法律效力，市政府不再重新确认。
被告向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、法律法规依据：
1.吉林炭素厂附属企业总公司处理土地权属争议申请书；
2.吉林炭素厂附属企业总公司企业法人营业执照及吉冶就字（2012）第22号关于任命田春玉等同志职务的通知；
3.1971年2月二〇一厂与大红土大队签订的协议书；
4.1971年二〇一厂与大红土大队呈请孤店子公社革委会关于二〇一厂在大红土大队西大沟山荒地建立农副业基地的报告；
5.1977年吉林炭素厂与大红土大队签订的转让土地所有权协议书；
6.1979年吉林市郊区孤店子人民公社革命委员会关于吉林炭素厂在孤店子公社开垦荒地的踏查报告；
7.1980年1月吉林炭素厂与大红土大队转让土地使用权协议书；
8.1980年1月吉林炭素厂补办开荒土地手续的检讨报告；
9.吉林炭素厂使用土地申请书；
10.1980年6月吉林省人民政府批准的吉林炭素厂使用土地批准书；
11.吉林炭素厂农场土地示意图；
12.农业税完税证及农业税纳税收据；
13.1988年测绘图；
14.1983年3月吉林炭素厂与大红土大队签订的关于孤店子公社大红土大队要求提前终止土地合同的协议书；
15.地块档案；
16.土地权属争议案件受理通知书；
17.答辩通知书及送达证；
18.1985年11月孤店子镇大红土村与吉林炭素厂劳动服务公司签订的关于吉林炭素厂劳动服务公司有偿征用孤店子镇大红土村土地的协议书及土地平面位置图；
19.1985年12月吉林市郊区人民政府批准的使用土地批准书；
20.吉林市船营区土地管理局土地侵权案件裁决书；
21.吉林市炭素厂用地边界由大红土村单方指界图；
22.航拍影像图；
23.吉林市国土资源局询问高新区新北街道大红土村于游笔录；
24.吉林市国土资源局询问吉林炭素厂附属企业总公司秦艳洪笔录；
25.国土资源管理公文送达回证（向吉林高新区新北街道办事处大红土村村民委员会送达）；
26.国土资源管理公文送达回证（向吉林炭素厂附属企业总公司送达）；
27.吉林省人民政府行政复议决定书。
依据的规范性文件：《确定土地所有权和使用权的若干规定》、国办发 [2001]8号《国务院办公厅转发国土资源部、农业部关于依法保护国有农场土地合法权益意见的通知》《土地权属争议调查处理办法》、国土资发[2008]202号《国土资源部、农业部关于加强国有农场土地使用管理的意见》。
原告大红土村诉称：吉林市人民政府作出的《土地权属争议处理决定》适用法律错误、认定事实错误。要求：1.撤销被告于2013年3月15日作出的《土地权属争议处理决定》；2.确认本案诉争土地中的880亩土地为原告所有；3.被告及第三人赔偿原告因其违法裁决、滥用诉权给原告造成的损失1000万元。并提供与被告证据14、15相同的两份证据证明其主张。
被告吉林市人民政府答辩称：吉林市人民政府《土地权属争议处理决定》认定事实清楚，程序合法，适用法律依据正确。请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
第三人吉林炭素厂附属企业总公司述称：1.本案属于行政机关最终裁决的案件，人民法院不应受理，应驳回原告的起诉；2.本案被告的具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，依法应当予以维持；3.原告主张被告适用法律错误的理由不成立，不应得到人民法院支持。并提供以下证据：
1.土地转让合同、协议、土地使用权申请批准书、支付土地相关费用等，与被告作出土地权属争议决定卷宗相同，在此不赘述，证明吉林市人民政府《土地权属争议处理决定》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法；
2.吉林炭素厂农场土地示意图一张，证明原告确认我公司农场土地的四至并盖章确权；
3.国有土地使用权申请登记费收据一张，证明吉林市郊区土地局于1989年收取我公司农场国有土地使用权申请登记费，说明政府行政机关已经确认该土地为国有土地，我公司为该国有土地使用权人；
4.吉林高新技术开发区北部新区土地房屋征收指挥部函及本单位吉炭附企字（2012）第1号文件，证明与原告因土地使用权和所有权产生争议，协商不成，申请政府依法处理；
5.吉林炭素厂农场历年固定资产明细，证明本单位对本案所涉的农场土地实际投入的大量人力、物力；
6.吉林炭素厂农场各年度工资额，证明本单位自1971年起至今四十三年为经营管理该农场实际投入情况；
7.吉林省人民政府中止行政复议通知书，证明省政府向国务院汇报请示该土地争议复议案；
8.吉林炭素厂附属企业总公司关于吉林市2012年城市建设用地实施方案二十九项目、三十六项目、四十六项目用地有关情况说明及意见等材料，证明第三人作为国有土地使用权人与政府部门签署征地补偿的相关协议、手续。
经庭审质证，本院对以上证据作如下确认：被告提供的证据，原告及第三人对真实性均无异议，仅对证明问题有异议，本院对被告提供的证据予以确认。
原告提供的证据与被告提供的证据相同，本院亦予以确认。
第三人提供的证据1、2与被告提供的证据相同，本院予以确认；第三人提供的证据3～8属于书证，原、被告对其真实性无异议，仅对证明问题有异议，故第三人提供的证据3～8是客观真实的，本院予以确认。
经审理查明：1971年2月，为落实工厂建农副业基地的国家政策，二〇一厂与大红土大队协商，大红土大队同意将西大沟山荒地拨给二〇一厂使用。同年4月11日，二〇一厂革命委员会和大红土大队革命委员会联合向孤店子公社革命委员会呈送（71）革发第9号《关于二〇一厂在大红土大队西大沟山荒地建立农副业基地报告》，此报告逐级上报至吉林市革命委员会批准，将大红土大队西大沟山荒地（土地面积90垧除掉丘陵地外，初步测量有30～40垧开垦耕地）拨给二〇一厂作为农副业生产基地。1977年9月，吉林炭素厂与大红土大队签订《转让土地所有权协议书》，大红土大队同意将水、旱田总共80垧拨给吉林炭素厂，土地所有权和使用权归吉林炭素厂。1978年1月经过吉林炭素厂、大红土大队、孤店子公社三方进行实地踏查，认定吉林炭素厂在大红土大队开垦的土地边界清楚，多是荒山、丘陵、洼地并将此情况于1979年12月形成踏查报告呈郊区农业局。1980年1月7日，吉林炭素厂与大红土大队签订《转让土地使用权协议书》，大红土大队同意将吉林炭素厂从1971年陆续开垦的1065亩荒地的使用权长期交给其使用。同日，吉林炭素厂向吉林省农业局、吉林市农业局呈请《补办开荒土地手续的检讨报告》，申请办理土地执照。1980年5月27日，省土地管理部门出具审批意见，同意吉林炭素厂补办从1971年以来陆续在郊区孤店子公社大红土大队荒地上开垦的1065亩耕地的使用手续。1980年6月5日，吉林省人民政府为吉林炭素厂颁发了《使用土地批准书》。1983年3月10日，孤店子公社、大红土大队与吉林炭素厂签订《关于孤店子公社大红土大队要求提前终止土地合同的协议书》，明确吉林炭素厂开垦的生荒地计1065亩持有吉林省人民政府颁发的土地证书，具有长期使用权，但不得转让。1985年11月19日，为贯彻省政府《112号》关于土地政策的文件精神，吉林炭素厂劳动服务公司与孤店子镇大红土村签订《关于吉林炭素厂劳动服务公司有偿征用孤店子镇大红土村土地的协议书》，吉林炭素厂劳动服务公司征用大红土村185亩土地，一次性补办征用手续。同年12月9日，吉林市郊区人民政府下达第58号使用土地批准书，同意吉林炭素厂劳动服务公司建综合厂补办占用孤店子镇大红土村旱田35亩、荒地150亩，其他按协议执行。因大红土村部分村民与吉林炭素厂发生土地侵权纠纷，1995年4月28日吉林市船营区土地管理局作出土地侵权案件裁决：一、吉林炭素厂农场土地来源清楚，手续完备，合法有效，对该地享有无可争辩的使用权；二、侵权人的行为已经触犯了土地管理法律法规的有关规定，构成了侵犯他人合法使用权的严重性质，因此，侵占的土地是违法的，也是无效的；三、为了保护被侵权人的合法权益，坚决制止随意侵占土地的违法行为，责令侵权人自收到裁决之日起，立即停止侵犯，退出被其侵占的土地，由此造成的一切损失，由侵权人自负。拒不退出土地者，将视其情节，交由司法机关惩处。1988年吉林炭素厂劳动服务公司变更为吉林炭素厂附属企业总公司，继续经营管理上述土地。2012年因城市建设需要征收该争议部分土地，原告与第三人发生土地权属争议。吉林炭素厂附属企业总公司于同年9月18日向吉林市国土资源局申请处理土地权属争议，请求确认位于吉林市高新区新北街道办事处大红土村1065亩农场用地为国有土地，并确认吉林炭素厂附属企业总公司为该争议土地使用权人。经吉林市国土资源局组织实地踏查测绘，吉林市人民政府于2013年3月15日作出《土地权属争议处理决定》，决定：一、吉林炭素厂附属企业总公司使用的位于吉林高新区新北街道办事处大红土村1065亩农场土地（包含吉林市郊区人民政府批准征用的185亩）为国有土地；二、以上土地使用权已由吉林市船营区土地管理局《土地侵权案件裁决书》(吉船土监字[1995]3号)确认，并已发生法律效力，市政府不再重新确认。大红土村不服该处理决定，向吉林省人民政府申请行政复议，吉林省人民政府于2013年9月10日作出吉政复决地字[2013]140号行政复议书，认定吉林市人民政府《土地权属争议处理决定》事实清楚，程序合法，适用法律正确，并根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，维持吉林市人民政府作出的《土地权属争议处理决定》。
本院认为：原告与第三人对吉林市人民政府提举的关于该争议土地相关情况的证据真实性无异议，对吉林省人民政府为吉林炭素厂颁发《使用土地批准书》的事实无争议，吉林市人民政府据此确认本案的事实清楚，证据充分。就本案争议土地历史沿革及使用情况来看，大红土村与吉林炭素厂既签订过土地转移有关协议，又经过县级以上人民政府批准使用，符合国土资源部1995年5月1日施行的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条规定的情形，故吉林市人民政府依据该规定处理本案权属争议并无不当。原告请求撤销被告该行政行为的理由不成立，本院不予支持。原告请求人民法院确认土地归其所有的主张，不属人民法院主管，故不予支持。原告要求判决被告及第三人赔偿损失的主张，缺乏事实和法律依据，本院亦不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第54条第（一）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告吉林高新区新北街道办事处大红土村村民委员会的诉讼请求。
案件受理费50元由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于吉林省高级人民法院。
审判长 李 寅
审判员 廖 卉
审判员 于晓峰
二〇一四年五月二十七日
书记员 隋雨桐
