吉林省吉林市中级人民法院
行政判决书
（2013）吉中行终字第2号
上诉人(原审原告)张振海,住吉林市。
委托代理人王文,吉林齐略律师事务所律师。
委托代理人王大勇，吉林齐略律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）吉林市住房保障和房地产管理局,住所地吉林市松江东路7号。
法定代表人刘长海，局长。
委托代理人杨杰润。
委托代理人刘慧。
被上诉人（原审第三人）吉林市船营区欢喜乡人民政府，住所地吉林市船营区新林村3社新林路138号。
法定代表人洪昊，乡长。
被上诉人(原审第三人)韩云飞,住吉林市。
委托代理人张雅芹，吉林市百事明法律服务所法律工作者。
被上诉人(原审第三人)侯守权，住吉林市。
上诉人张振海因诉被上诉人吉林市住房保障和房地产管理局（以下简称市房产局）房屋产权行政登记一案，不服吉林市船营区人民法院（2012）船行初字第45号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人张振海的委托代理人王文、王大勇，被上诉人市房产局委托代理人杨杰润、刘慧，被上诉人韩云飞及委托代理人张雅芹，原审第三人侯守权到庭参加诉讼。原审第三人吉林市船营区欢喜乡人民政府（以下简称欢喜乡政府）经依法传唤，无正当理由未到庭，故依法缺席审理。本案现已审理终结。
原审判决认定：侯守权于1989年在欢喜乡欢喜村一社自建砖木结构平房一处，面积为72平方米。1998年5月15日，经欢喜乡政府房管所办理私有房屋产权证，产权人为侯守权，证号为吉房权船字第1-1601号。1998年11月3日，张振海与侯守权就双方债权债务事宜达成协议，约定：侯守权欠张振海人民币35000元，以侯守权自有72平方米房屋抵押（房屋作价25000元），如1999年5月1日前不还，房屋归张振海所有，余款以其它方式偿还。1999年5月19日，因侯守权未履行协议约定，张振海持该协议在欢喜乡房管所办理房产证，证号为吉房权船字第1-1670号，未收回原房产证，且又重新建档，档案序号为2031。2002年9月23日，张振海与案外人王军峰签订房屋转让协议，约定：张振海将自有坐落于欢喜乡欢喜村一社72平方米房屋卖给王军峰，价格2万元。协议签订后，双方各自履行了交付义务。王军峰自2002年9月一直在此居住到2010年4月该房动迁。1997年12月1日，侯守权给韩云飞出具欠据，记载为：借款人侯守权欠韩云飞人民币21500元。2001年6月16日，侯守权又给韩云飞出具欠据：侯守权欠韩云飞人民币2万元。6月17日侯守权与韩云飞签订换房协议（名为换房，实为以房抵债）。6月18日，欢喜乡政府根据该协议的约定，为侯守权的房屋办理更名过户手续，收回原房证，原产权人侯守权更名为韩云飞，房证号仍为1-1601，档案序号为1808。2010年4月，该房屋动迁，王军峰与吉林市信翔房屋拆迁公司签订动迁协议。在办理拆迁补偿时发现，该房屋具有两套档案，吉林市信翔房屋拆迁公司中止补偿。张振海提起诉讼，请求撤销市房产局为韩云飞所发的房证，韩云飞主张其取得房屋合法，应撤销张振海所持房证。另查，2006年7月20日前，我市乡、镇居民的私有房屋登记工作，吉林市人民政府委托各乡、镇房产管理所以政府名义办理。2007年7月20日，欢喜乡政府将封存的房屋档案移交给市房产局乡镇房地产管理处。
原审法院认为：市房产局是负责本行政区域内的房屋权属登记管理工作的行政机构，具有颁发房屋产权证照的法定职权。吉林市人民政府依据原法律、法规委托欢喜乡政府房产管理所以政府名义颁发私有房屋所有权证，属政府的具体行政行为，该具体行政行为应由职能转变后的市房产局承继。本案中，欢喜乡政府房管所在办理张振海与侯守权房屋产权变更登记过程中，仅凭张振海出示的协议，在原产权人侯守权不到场、未收回原产权证的情况下，即为张振海发放新的产权证，程序违法。而且，欢喜乡房管所据以发证的“协议”在法律上系属抵押协议，当中虽有“如到期不能归还，此房归张振海所有”。“5月1日之前偿还不上，房权归甲方”内容，但该内容属抵押中的“流押”条款，为法律禁止，属无效条款。因此，欢喜乡房管所据“协议”办证，属滥用职权，实体也违法。韩云飞在庭审中表示张振海的房证来源不合法，应予撤销，但本着不告不理的原则，韩云飞就此主张应另行告诉。船营区欢喜乡人民政府房产管理所在办理侯守权与韩云飞房屋产权过户手续中，原房屋所有权人同意以房抵债，双方意思表示真实，双方到场，房管所并收回原产权证，发放新的产权证，程序合法。张振海请求撤销该房产证的主张，无事实和法律依据，其请求不予支持。但是，虽欢喜房管所在办理韩云飞房证过程中本身程序和实体正当，但由于之前已为张振海办证，在张振海房证未撤销之下，再行办证不尽合理，被诉吉林市住房保障和房地产管理局应就此斟酌作出处理，本院亦因此不拟作出维持具体行政行为的判决。关于吉林市住房保障和房地产管理局答辩称本案应中止诉讼的意见，从行政诉讼的立法目的来看，行政审判是监督行政机关依法行政的手段之一。当行政机关存在明显违法时，人民法院应当依法通过行政诉讼予以审判监督，而不必也不能使吉林市住房保障和房地产管理局的违法行政行为通过中止行政诉讼来得到保护或迟延纠正，因此，无论具体行政行为是否涉及当事人的民事权益，当事人以具体行政行为适用法律法规错误、超越职权、滥用职权提起的行政诉讼人民法院均应依法审理，而不能以案件涉及民事法律关系为由不予受理或中止诉讼。吉林市住房保障和房地产管理局的答辩意见，本院不予采纳。综上，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第一款第（二）项之规定，判决：驳回原告张振海的诉讼请求。
张振海上诉称：一、一审法院认定部分事实没有依据。1、一审判决中对“张振海持该协议在欢喜乡房管所办理房产证，证号1-1670，未收回原产权证，且又重新建档”的认定是错误的。办理1670号产权证是上诉人和第三人侯守权一起去办理的，认定上诉人自行去办理产权证的说法没有依据，也不符合办理转移登记的规定。是否收回原产权证以及是否重新建档的责任不在上诉人，将责任强加给上诉人是不公平的。2、一审判决中关于“名为换房，实为以房抵债”的认定，没有证据证实。二、一审法院超越审判权限审理。1、本案是上诉人认为市房产局核发给韩云飞房产证的行为，侵犯了上诉人的财产权而提起的行政诉讼。一审法院没有按照《行政诉讼法》第三十二条规定，审查被上诉人据以做出该行政行为所依据的证据和所适用的规范性文件，而去审理上诉人取得产权证是否合法的问题，违背了不告不理的原则，也是司法权代替行政权的越权表现。2、一审判决中论述上诉人取得产权证程序违法、实体违法，超越了审判权限。三、一审法院适用法律错误。一审法院认为被上诉人核发给韩云飞产权证过程中程序和实体正当，但在上诉人产权证未被撤销情况下，再行办证不尽合理，并适用《行政诉讼法司法解释》第五十六条规定属适用法律错误。四、一审判决关于“张振海产权证未撤销之下，再行办证不尽合理，被上诉人就此应斟酌作出处理，本院亦因此不拟作出维持行政行为的判决”的观点违反法律规定。《行政诉讼法》第五十四条规定了法院应当依据不同情况做出四种情形的判决，没有规定可以不判决，一审法院的判决属于拒绝裁判。综上，请求依法撤销一审判决和为韩云飞办理的第1-1601号房屋所有权证。
市房产局辩称：一、欢喜乡政府为张振海、韩云飞办理的房屋登记存有瑕疵。欢喜乡政府移交我局的房屋登记簿记载，1998年5月，侯守权凭欢喜村民委员会的介绍信，经欢喜乡政府房管所郭兆君签批，领取了位于欢喜乡欢喜村1队、产权来源为自建、建筑面积72平方米、砖木结构住宅房的吉房权船字第1-1601号私有房屋所有权证。1999年5月，张振海凭其与侯守权签订的协议，经欢喜乡政府房管所郭兆君签批，领取了位置、建筑面积为同一处的砖瓦结构住宅房屋的吉房权船字第1-1670号私有房屋所有权证。2001年6月，韩云飞凭其与侯守权签订的换房协议，经欢喜政府房管所郭兆君签批，交回原所有权人侯守权的吉房权船字第1-1601号私有房屋所有权证，领取了该同一处住宅房屋的吉房权船字第1-1601号私有房屋所有权证。依据现行的房屋登记办法，欢喜乡政府为张振海、韩云飞办理的房屋登记均存有瑕疵。二、张振海以其登记的房屋是抵债所得并实际占有，诉请撤销韩云飞的房屋登记，实属救济方式错误。张振海与韩云飞是就争议房屋的物权发生了争议，而房屋登记是登记机构将房屋权利状况和应当记载的其他事项记载于登记簿的行为，是一种物权公示方法，不是用行政权利对物权的实际状况进行确权。房屋登记机构无权对作为房屋登记行为基础的买卖、共有等民事法律关系认定无效，更无权确认房屋登记后发生权属争议的物权。房屋登记后，登记房屋权属发生争议的救济方式，根据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条已经作出明确规定 ，出现了民事诉讼与行政诉讼交叉，根据民事基础关系先行处理的原则，应先经民事诉讼确认争议房屋物权取得是否合法有效即确认争议房屋权属。法院的民事判决生效后，不需行政诉讼，房屋登记机关即可依据生效的民事判决为权利人办理房屋登记，这样既节约诉讼资源，又保护房屋所有权人合法权益。因此，张振海起诉请求撤销韩云飞的房屋登记，实属救济方式错误。综上，请求查明事实，依法公正判决。
韩云飞未提交书面答辩材料，当庭辩称:欢喜乡房管所为上诉人办理的产权登记缺少必备要件，不符合法律规定；为韩云飞办理的产权登记是侯守权和韩云飞一起去登记部门办理的手续，这是客观事实。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
侯守权未提交书面答辩材料，当庭辩称:争议的房屋我抵给韩云飞了，我和韩一起去办理的过户手续。我也确实欠张振海钱，和他签订一个协议，但我没有和张振海一起去登记部门办过过户手续，张振海怎么办理的产权手续我不知道。
本案争议的焦点问题即市房产局为韩云飞办理的房屋所有权登记行为是否合法。
二审庭审中当事人均未提供新证据,所举的证据仍然是一审提供的证据,证明的内容也与一审判决表述的相一致,故不再重复。本院查明的案件事实与一审判决相同。
本院认为：一、房屋登记是登记机构将房屋客观状况记载于登记簿的行为，只是物权公示公众的一种方法，并非以此来确认物权,而对登记内容起决定作用的是物权最终归属的确认行为,而非行政登记行为本身。本案的根本问题即是房屋的物权归属问题这是基础行为,侯守权以同一处房屋分别抵给两个债权人,围绕该房屋产权的归属问题明显存在争议,故双方虽都各自持有产权证，但其效力应处于待定状态，必须通过民事程序对两个抵债行为的合法性进行确认,这样才能确定争议房屋的最终产权归属,而行政程序无法解决这一根本问题。正是基于此因，《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条已作出原则性规定，对此类涉及民事基础行为与行政登记交叉的案件，应先行解决民事基础行为后处理行政登记的问题。因此，当事人应遵循该原则首先经民事诉讼解决争议房屋物权的归属问题，其后由权利人持生效的法律文书到房屋登记部门办理房屋登记。二、一审判决在论理部分，对双方争议房屋所涉及民事上的抵押、协议效力等方面的论述，超出了行政审查范围，应属不当，在此予以纠正。但是，一审判决驳回原审原告张振海诉讼请求的处理结果，并无不当，应予维持。
综上，原审判决认定的主要事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人张振海负担。
本判决为终审判决。
审判长 周晓东
审判员 于晓峰
审判员 钱 岩
二〇一三年二月十八日
书记员 隋雨桐
