吉林省吉林市中级人民法院
行政判决书
（2014）吉中行终字第20号
上诉人（原审原告）吉林市丰满区江南乡孟佳村村民委员会，住所地吉林市丰满区江南乡孟佳村。
法定代表人：武家良，该村村委会主任。
委托代理人：武晓光，吉林市船营区光华法律服务所法律工作者。
委托代理人：刘新华，住吉林市。
被上诉人（原审被告）吉林市丰满区人民政府，住所地吉林市吉林大街76号。
法定代表人：于仲秋，该区区长。
委托代理人：张雅芹。
委托代理人：徐宁。
原审第三人：吉林市佳龙陵园有限责任公司，住所地吉林市丰满区江南乡孟佳村三社。
法定代表人：李晓明，该公司总经理。
委托代理人：李崇晨，吉林明达伟业律师事务所律师。
吉林市丰满区江南乡孟佳村村民委员会（以下简称孟佳村委会）因与吉林市丰满区人民政府（以下简称丰满区政府）、吉林市佳龙陵园有限责任公司（以下简称佳龙陵园公司）行政赔偿纠纷不服丰满区人民法院（2014）丰行初字第2号行政赔偿判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2014年5月21日公开开庭审理了本案。上诉人孟佳村委会委托代理人武晓光、刘新华,被上诉人丰满区政府委托代理人徐宁,第三人佳龙陵园公司委托代理人李崇晨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定：1998年8月6日，被告以第044号使用土地批准书为吉林市龙润公司拨用国有土地10312平方米。2001年6月，第三人申请对坐落于孟佳村划拨取得的29504.96平方米（含10312平方米）土地使用权进行登记。吉林市丰满区土地管理局和被告于2001年6月12日，原告在地籍调查中对29504.96平方米（含10312平方米）土地进行指界并在地籍调查表上签章确认面积为29504.96平方米（含10312平方米）的土地四至后，经审核和批准，为第三人申请的29504.96平方米（含10312平方米）国有土地使用权予以登记，并由被告为第三人颁发了吉丰国用（2001）字第020520055号国有土地使用证。2012年，原告就此向吉林市高新技术开发区法院起诉，请求法院确认吉丰国用（2001）第020520055号国有土地使用证违法并予以撤销。吉林市高新法院于2013年3月4日作出（2012）吉高新行初字第1号行政判决书：确认被告向第三人颁发的（2001）字第020520055号国有土地使用证的具体行政行为违法。一审宣判后，被告不服，向吉林市中级人民法院提起上诉。吉林市中级人民法院于2013年5月30日作出（2013）吉中行终字第42号行政判决书：驳回上诉，维持原判。同时该判决还明确原告认为被告违法发证及第三人违法用地给其造成损害，可通过其他救济途径进行主张。原告于2013年6月10日向被告提出行政赔偿申请，被告于2013年9月5日作出吉丰不赔字（2013）第1号不予赔偿决定书：对赔偿请求人丰满区江南乡孟佳村村民委员会不予赔偿。现原告诉至法院，请求：一、判令被告和第三人连带赔偿非法使用原告10 312平方米土地作墓葬地使用15年之久给原告造成的损失3 500万元；二、责令被告和第三人如继续使用原告土地应当限期向省土地部门申报征地手续，如获批准，由第三人向原告依法给付征地补偿费；三、如省政府不予批准，则判决第三人在葬主用地期满后归还非法用地，并恢复土地原状。
原审法院认为：原告的第一项诉请依法不应予以支持；第二、第三项诉请不属本案审理内容。（一）关于原告请求判令被告和第三人连带赔偿非法使用原告10 312平方米土地作墓葬地使用15年之久给原告造成的损失3 500万元。原告在地籍调查中对29504.96平方米（含10312平方米）土地进行指界并在地籍调查表上签章确认面积为29504.96平方米（含10312平方米）土地四至的行为，是吉林市丰满区土地管理局和被告为第三人申请的29504.96平方米（含10312平方米）国有土地使用权予以登记、被告为第三人颁发了吉丰国用（2001）字第020520055号国有土地使用证的前提。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第五条规定：“属于下列情形之一的，国家不承担赔偿责任：（一）行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为；（二）因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的；（三）法律规定的其他情形。”原告的指界、签章确认土地位置及四至的行为与造成损害结果有直接因果关系，故被告依法不应承担赔偿责任。原告如认为第三人违法用地给其造成损害，可通过民事诉讼维护其自身合法权益。（二）关于原告请求法院责令被告和第三人如继续使用原告土地应当限期向省土地部门申报征地手续，如获批准，由第三人向原告依法给付征地补偿费；如省政府不予批准，则判决第三人在葬主用地期满后归还非法用地，并恢复土地原状。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”原告的第二、第三项诉请均不属行政赔偿案件的审理范围，故本院对该两项诉请不予审理。综上，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第五条之规定，判决驳回孟佳村委会诉讼请求，免收案件受理费。
孟佳村委会上诉称：一、原审判决认定事实不清，适用法律不当。本案具体行政行为所依据的044号土地补批件发生在1998年，而地块确认发生在2001年，原审认定因果关系错误；二、有证据证明第三人用地批准件只有1.9万平方米，多出的10312平方米虽经王培著指认也不能认定为合法；三、原审判决应当一并判决第三人承担民事赔偿连带责任，不应引导上诉人另行提起民事诉讼；四、原审判决应当对上诉人的第二、三项诉讼请求一并审理。请求二审法院撤销原判，改判支持一审全部诉讼请求，即：1.判令被告和第三人连带赔偿非法使用原告10312平方米土地做墓葬地使用15年给原告造成的损失3500万元；2.责令被告和第三人如继续使用原告土地应当限期向省土地部门申报征地手续，如获批准，由第三人向原告依法给付征地补偿费；3.如省政府不予批准，则判决第三人在葬主用地期满后归还非法用地，并恢复土地原状。
丰满区政府答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确、程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
第三人佳龙陵园公司答辩称： 一、行政赔偿案件的赔偿主体应是行政机关或法律、法规授权的组织，原告要求第三人承担连带赔偿责任无法律依据。二、因原告当年对第三人使用土地的位置和面积进行了指界，并在地籍调查表上签字、盖章，故原告的所谓损失应由原告自行承担。三、第三人使用的土地是第三人以划拨的形式从政府手中取得的，第三人的土地使用权合法，无需另行申报原告所称的征地手续。原告提出的赔偿数额无事实和法律根据，不应支持。四、法院确认的是被告颁发涉案土地使用证违法，并未确认无效。原审判决认定事实清楚，适用法律正确、程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
上诉人向二审法庭提供了以下证据：
1．吉林市高新区法院（2012）吉高新行初字第1号行政判决书。证明：本案争议土地批件被法院确定为违法和无效，应当补办手续。
2．吉林市中级人民法院（2013）吉中行终字第42号行政判决书。证明：法院为被告设定了义务，确定了具体行政行为违法，被告应弥补、纠正。
经质证，被告对原告提供的证据1、2本身内容无异议，但认为该两份判决并未确认需补办手续，被告已采取了多种方式进行了弥补和修正，包括与江南乡进行联系，组织双方调解。第三人提出该两份判决未确认被告颁发涉案土地使用证的行政行为无效，而是违法，这并不必然导致赔偿，是否赔偿要看违法的具体原因及双方所应承担的责任等。
3．被告作出的（2013）吉丰不赔字1号不予赔偿决定书。证明：被告对原告不予赔偿。
经质证，被告认为该证据与本案无关。第三人认为该决定书正确。
4．使用土地批准书（第044号）。证明：被告批准第三人使用涉案土地的时间是1998年，面积是10 312平方米，占第三人总用地面积的35%，该批准书经法院确认无效。
经质证，被告及第三人对证据本身无异议，第三人同时提出该证据不能证实原告的主张。
5．吉林市中级人民法院（2013）吉中行终字第42号行政案件的庭审笔录第8、第9页。证明：第三人在非法侵占和自有的土地上建墓穴3万个左右、6万人，缴费周期为20年。第三人有1万多亩土地是没有花钱取得的，属不当得利，以此推定被告35%的收益应属原告。
经质证，被告对该份证据有异议，认为该证据可以证实如重新登记将给公共利益造成重大损失，故应驳回原告第二、三项诉请。第三人对证据的真实性无异议，但认为该证据不能证实原告提出的损失数额合法。
6．第三人工商登记资料中的经营情况。证明：第三人在2012年利润总额是2亿多元。
经质证，被告认为与其无关。第三人认为该份证据与本案无关。
7．吉林省经营性骨灰公墓批准证书（吉经骨灰公墓证字第26号）。证明：第三人是私有企业，民政部门批准其建墓穴1.2万穴，而第三人建了3万个墓穴。
8．永吉县人民法院（2009）永刑初字第114号、（2010）永刑初字第80号刑事判决书。证明：当时有合法土地批件的是19000余平方米，王培著指界确认29000平方米是越权行为，而且时间是在2001年，是在1998年044号土地批准书之后。
被上诉人和第三人对上诉人1至7份证据的质证意见与原审相同，上诉人认为第三人所使用土地经过当时村委会同意并加盖村委会公章。上诉人补充提供的两份判决不能证明其要说明的问题。第三人认为上诉人补充提供的两份判决与其诉讼请求没有关系。
被上诉人向二审法庭提供了以下证据：
1．土地登记审批件。证明：本案涉及土地经被告行政审批。
2．原告与吉林市泷润置业发展有限责任公司签订的协议书。证明：原告与第三人就所争议土地签订过协议，原告对第三人使用涉案争议土地无异议，被告不是受益和使用方，未取得任何收益，故原告的赔偿请求与被告无关。
3．吉林市国土资源局丰满分局出具的证实材料。证明：第三人在使用原告土地建设陵园过程中，作为农村基层行政组织的原告协助政府做过对所征土地进行测量、勘测；对土地征用补偿费的收支进行管理；以其名义向土地管理部门报备必要手续等工作。这其中包含本案争议的土地。亦可证明该土地无须向省政府进行登记。
第三人就述称内容向法院提供了土地登记申请书（编号：020520055），证明涉案土地办理使用证时不可或缺的地籍调查表有原告盖章，且是由原告当时的村干部进行的指界、签名。亦可证明原告对第三人使用土地总面积为29 504.96平方米及四至都是清楚的。即使行政行为确认违法，也有原告参与的因素，所以损失应该由村里自行承担。
对被上诉人和第三人所提供与原审一致的证据，各方当事人质证意见与原审一致。
通过庭审质证，本院对证据作如下确认：上诉人在二审补充提供的两份刑事判决书具有客观真实性，形式及来源合法，且与本案相关联。对其他证据的审查认定情况与原审一致，不再重复。
本院二审认定事实与原审一致。
本院认为：一、丰满区政府向佳龙陵园公司颁发吉丰国用（2001）字第020520055号国有土地使用证的具体行政行为已经被吉林市高新区人民法院生效的（2012）吉高新行初字第1号行政判决确认违法，其违法之处在于所依据的土地权属来源证明即044号使用土地批准书（补办件）系越权审批的无效文件。根据该生效判决，与044号使用土地批准书（补办件）相应的10312平方米土地性质仍为集体土地。佳龙陵园公司不能以其持有未被撤销的国有土地使用证主张对10312平方米土地享有合法的国有土地使用权。二、因未履行签订征地协议、办理建设用地规划许可等集体土地征用手续，丰满区政府在1998年向泷润公司发出的044号使用土地批准书（补办件）并无明确的边界范围。2001年6月12日上诉人对29504.96平方米土地（含10312平方米）边界范围的指界确认，是被上诉人丰满区政府最终核准发证，并由佳龙陵园公司实际占有使用土地的重要前提。原审判决对《国家赔偿法》第五条的适用正确；上诉人基于丰满区政府具体行政行为被生效判决确认违法而请求相应的行政赔偿，根据国家赔偿的救济原则应当在穷尽其他救济途径之后提出。三、上诉人在原审提出的第二、三项诉讼请求，不属行政赔偿案件的审理范围，也不是上诉人维护自身权益的切实路径。综上，上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本判决为终审判决 。
审 判 长 李 寅
审 判 员 钱 岩
代理审判员 郭娟娟
二○一四年六月三日
书 记 员 隋雨桐
