被告人杨某，贵州省贞丰县人。因涉嫌犯玩忽职守罪，于2015年8月24日被取保候审。
辩护人万继宽，贵州春祥律师事务所律师。
辩护人左前辉，男，1974年10月15日出生，汉族，贵州省贞丰县人，贞丰县红十字会退休干部，住贵州省贞丰县珉谷镇民族路132号，系贞丰县林业局推荐。
被告人胡某某，贵州省贞丰县人。因涉嫌犯玩忽职守罪，于2015年8月12日被取保候审。
辩护人王虓，贵州贵兴律师事务所律师。
贵州省贞丰县人民检察院以贞检公诉刑诉（2016）43号起诉书指控被告人杨某、胡某某犯玩忽职守罪，于2016年3月15日向本院提起公诉。本院依法组成合议庭，于2016年4月 14日公开开庭审理了本案。贵州省贞丰县人民检察院指派检察员王亚兰出庭支持公诉，被告人杨某及其辩护人万继宽、左前辉、被告人胡某某及其辩护人王虓到庭参加了诉讼。现已审理终结。
贵州省贞丰县人民检察院指控：贞丰县某某乡某某村某某组农户刘某某在2002年实施国家退耕还林工程，面积25.7亩，2003年刘某某隐瞒租用土地进行退耕还林目的与相关土地承包经营权人签订承包协议，承包贞丰县某某乡某某村某地、某地等九个组的土地，实施国家退耕还林工程，面积共471亩（2005年增至471.5亩，2008年增至494.27亩），规划设计为生态林，承包期限为八年至九年不等，2003年6月6日与某某乡政府签订退耕还林承包手册，取得退耕还林大户承包资格，并以大户身份领取国家退耕还林钱粮补助。2005年1月15日贞丰县人民政府贞府通〔2005〕1号文件出台后，县政府在2005年3月份组成工作组对全县实施的退耕还林工程进行清查，工作组查出刘某某所实施的退耕还林面积虚报，应将面积补足，并告知其应与农户规范合同，并将钱粮补助兑现给农户，刘某某将面积进行补足后继续以大户身份领取国家退耕还林钱粮补助。
被告人胡某某在任贞丰县某某乡副乡长分管农林工作期间、杨某在担任贞丰县林业局某某林业站负责人（后任站长）期间，在2005年贞丰县政府工作组已清查出刘某某实施退耕还林存在问题，且在刘某某并未规范合同，也未监督其是否将退耕还林钱粮补助兑现给农户时，仍违反规定在《贞丰县某某乡退耕还林工程退耕地造林钱粮补助兑现清册》中签“同意兑现”的意见，使刘某某在2006年至2010年期间领到国家退耕还林钱粮补助（人民币，下同）577,377.74元（退耕资金528861.54元，管护费48516.20元）。且二人在职期间未对国家退耕还林政策进行有效宣传，再加上林权证的迟发导致大部分农户在2014年才知晓国家退耕还林工程钱粮补助款的惠农政策，进而到贞丰县人民政府、黔西南州人民政府、贵州省人民政府集体上访，上访后，中央电视台介入上访事件中进行新闻调查，并对上访事件和退耕还林工程中的相关问题进行了播报，造成恶劣的社会影响。
上列指控，公诉机关提供有书证、证人证言、被告人供述和辩解等证据，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条之规定，以被告人杨某、胡某某的行为构成玩忽职守罪，提请本院依法判处。
被告人杨某的辩护人提出“被告人杨某不属于国家机关工作人员，且杨某的工作行为与造成的损失之间不具有刑法上的因果关系，不构成玩忽职守罪”的辩护意见；
被告人胡某某的辩护人提出“被告人胡某某具有自首情节，但犯罪情节轻微，建议对其免予刑事处罚”的辩护意见。
经审理查明：贞丰县某某乡某某村某某组农户刘某某在实施国家2002年退耕还林工程时，上报退耕还林面积25.7亩。2003至2005年期间刘某某隐瞒租用土地进行退耕还林的事实与土地承包经营权人签订土地承包协议，承包贞丰县某某乡某某村的土地，实施国家退耕还林工程，上报面积共471亩（2005年增至471.5亩，2008年增至494.27亩），规划设计为生态林，承包期限为五至十年不等，2003年6月6日其与某某乡政府签订退耕还林承包手册，取得退耕还林大户承包资格，并以大户身份领取国家退耕还林钱粮补助。2005年1月15日贞丰县人民政府贞府通〔2005〕1号文件出台后，县政府在2005年组成工作组对全县实施的退耕还林工程进行清查，工作组查出刘某某所实施的退耕还林面积虚报，应将面积补足，并告知其应与农户规范合同，并将钱粮补助兑现给农户，刘某某将面积进行补足后继续以大户身份领取国家退耕还林钱粮补助。
被告人胡某某在任贞丰县某某乡副乡长分管农林工作期间、杨某在担任贞丰县林业局某某林业站负责人（后任站长）期间，在2005年3月贞丰县政府工作组已清查出刘某某实施退耕还林存在的问题，且在刘某某并未规范合同，也未监督其是否将退耕还林钱粮补助兑现给农户时，仍违反规定在《贞丰县某某乡退耕还林工程退耕地造林钱粮补助兑现清册》中签“同意兑现”的意见，使刘某某在2006年至2010年期间领到国家退耕还林钱粮补助528861.54元。加之二被告人在某某乡履职期间未及时将林权证发放到村民手中，导致某某村部分农户到贞丰县人民政府、黔西南州人民政府、贵州省人民政府上访，上访后，中央电视台介入上访事件中进行新闻调查，并对上访事件和退耕还林工程中的相关问题进行了播报。
另查明，被告人杨某、胡某某分别于2015年6月3日、4日主动到贞丰县人民检察院投案，到案后如实供述其犯罪事实。刘某某将其中冒领的退耕还林补助资金247923.98元退缴到贞丰县财政局某某分局。
认定上述事实的证据如下：
（一）书证
1、黔西南州人民检察院案件线索交办函、立案决定书、到案情况说明：证实本案系黔西南州人民检察院于2014年11月26日交贞丰县人民检察院办理。被告人杨某、胡某某分别于2015年6月3日、4日主动到贞丰县人民检察院投案，到案后如实供述其犯罪事实。贞丰县人民检察院于2015年6月24日立案侦查。
2、户籍证明：证实被告人杨某于某年某月某日出生于贵州省贞丰县、被告人胡某某于某年某月某日出生于贵州省贞丰县。
3、贞林通〔2003〕26号、贞林通〔2003〕25号、小府字〔2005〕55号、贞人干任〔2012〕17号、小府字〔2005〕6号、小府字〔2008〕33号、干部任免审批表：证实被告人杨某2003年9月4日任贞丰县林业局某某乡林业站负责人；2005年2月5日为某某乡政府退耕还林验收领导小组副组长，兼任办公室主任；2007年2月5日杨某任某某乡林业站站长；2012年8月22日杨某任贞丰县农村林业发展改革办公室主任；2008年1月30日任某某乡集体林权制度改革工作领导小组成员、兼任办公室主任。被告人胡某某2003年3月至2011年8月任贞丰县某某乡副乡长，2005年4月15日起分管农业工作；2008年1月30日任某某乡集体林权制度改革工作领导小组副组长；2009年4月6日起分管农、林业工作。2011年8月任贞丰县农业和林业局副科级干部，某某乡副乡长；2011年11月至2012年2月任贞丰县农业和林业局副科级干部。
4、国务院《退耕还林条例》：证实县级以上人民政府或者其委托的乡人民政府应当与有退耕还林任务的土地承包经营权人签订退耕还林合同，国家按照核定的退耕还林实际面积，向土地承包经营权人提供补助粮食、种苗造林补助费和生活补助费；实施退耕还林的乡镇、村应当建立退耕还林公示制度，将退耕还林者的退耕还林面积、造林树种、成活率及资金和粮食补助发放等情况进行公示。
5、黔府发〔2003〕13号文件、贞林发〔2003〕3号文件：证实对于林权证的发放，做到当年退耕还林，当年发证，并将林权证作为退耕农户领取钱粮补助的重要凭证。乡镇林业工作站是县（市、区）林业主管部门的派出机构，实行县林业主管部门与乡（镇）双重领导，以县林业主管部门为主的管理体制。林业站协助乡镇人民政府制定林业发展规划，指导开展林业生产经营活动；配合林业行政主管部门开展资源调查、造林检查验收，林业统计、森林资源档案管理工作等。
6、贞丰县人民政府所制《退耕还林承包手册》：证实刘某某（阳）2003年6月6日与贞丰县某某乡政府签订了《承包退耕还林合同书》。合同责任由户主所在村民委员会和乡镇林业站督促实施。钱粮补助由户籍所在地乡镇政府组织兑现。
7、财政部关于印发《退耕还林工程现金补助资金管理办法》的通知（财农[2002]1 56号）文件、《完善退耕还林政策补助资金管理办法》的通知（财农〔2007〕339号）文件：证实财政部门和林业主管部门要加强对现金补助的监督检查，确保现金补助足额发放给退耕农户，补助资金发放前，采取公示、公告等形式，加强退耕农户对补助资金的监督。
8、贞丰县人民政府（贞府通[2005]1号）文件、国家林业局关于做好退耕还林工程大户承包管理工作的通知（林退发[2004]145号）、贵州省天然林资源保护和退耕还林工程领导小组发文转发国家林业局关于做好退耕还林工程大户承包管理工作的通知（黔保林〔2004〕12号文件）：证实各乡镇、各有关部门要对大户承包实施退耕还林的土地来源情况、利益分配情况以及管护职责落实情况进行审查，防止大户强租、骗租土地，避免出现利益纠纷；林业部门要督促、配合有关部门对大户承包面积粮款补助兑现情况进行张榜公布，防止虚报冒领现象发生。要着重对大户承包土地来源情况、利益分配情况（同农户签订的土地承包合同）进行审查后，才能兑现钱粮。退耕还林的钱粮补助要纳入乡村政务公开的内容，张榜公布，接受群众监督，防止冒领，杜绝贪污。各乡镇人民政府要对2002年以来大户承包退耕还林的情况进行自查清理，检查承包大户是否与各农户签订有承包合同（协议），是否假造或虚报退耕还林农户名册和退耕还林面积，是否冒领国家补助钱粮，是否将国家补助钱粮按有关规定兑付到农民。大户承包退耕还林任务的，必须由当地乡镇人民政府与原耕地承包经营者（农户）逐户签订退耕还林合同，否则不纳入退耕还林工程实施范围。退耕还林钱粮补助原则上兑现给农户，大户承包耕地造林的由大户以合同形式约定有关事宜，有关部门要加强指导监督。
9、贞丰县珠江防护林和退耕还林工程领导小组（贞林退[2005]5号）文件关于2005年度钱粮兑现有关问题的紧急通知：证实2005年12月30日，贞丰县珠江防护林和退耕还林工程领导小组要求贞丰县各乡镇人民政府对于大户承包退耕还林工程遗留问题未搞清楚的，暂缓兑现钱粮补助，待遗留问题解决后才予以兑现。
10、承包协议书（承包合同书）：证实2003年以来，刘某某与钱某某、钱某方、吴某芳等贞丰县某某乡农户签订了五至十年不等土地承包协议，约定了每年给对方以多少斤粮食，但合同未约定承包土地的用途。
11、《退耕还林补贴资金发放协议书》：证实刘某某与贞丰县某某乡某某村100余户村民签订了退耕还林补贴资金发放协议，该协议内容约定农户自愿将2002或2003年度所退耕的土地，自2007年起至国家停发退耕还林补贴为止的所有补助款项，由财政所分年度一次性打入刘某某存折，2008年2月29日，该协议书由胡某某签字“属实”。但该协议书并未写明农户自愿将土地给以刘某某退耕还林（经中央电视台新闻调查部分村民，该协议并非村民所签）。
12、2004至2013年度刘某某承包退耕还林补助资金发放统计表：证实刘某某从2004至2013年期间共领取国家退耕还林补助资金1,001,331.78元（退耕资金904,309.38元，管护费97,022.4元）；2006至2010年领取退耕还林补助资金577.377.74元（退耕资金528,861.54元，管护费48,516.20元）。
13、《某某乡退耕还林管护费兑现清册》、《某某乡退耕还林工程退耕地造林钱粮补助兑现清册》：证实刘某某2003年上报退耕还林面积为471亩，2005年至2007年上报退耕还林面积471.5亩，2008年至2010年上报退耕还林面积为494.27亩。2006至2011年期间的《某某乡退耕还林管护费兑现清册》、《某某乡退耕还林工程退耕地造林钱粮补助兑现清册》经被告人杨某、胡某某签字同意后向贞丰县退耕办、贞丰县林业局上报。
14、贞丰县林业局关于贞丰县人民检察院调取证据的情况说明：证实1、贞丰县林业局落实贞府通〔2005〕1号文件组成清理组，检查组发现某某乡刘某某（某）承包的面积部分与上报面积有出入，2005年时最终认定面积为414．5亩，且未提供实际兑现给农户的钱粮名册。整改工作的后续监督落实主体为县人民政府，实际由乡镇人民政府进行监督管理，对后续的整改林业局没有监督权力。2、2002年、2003年，林业站人事权属乡镇管理；2004年以后林业站作为林业局派驻乡镇机构，负责辖区内退耕还林检查验收。3、退耕还林钱粮补助由财政局、财政分局发放给退耕还林农户；2008年后将退耕还林补助资金通过乡镇信用合作社“一册通”存入退耕农户账户。
15、某某乡退耕大户承包检查情况：证实2005年5月25日，贞丰县政府退耕大户调查组认定，2002年度刘某某承包某某村某地二组土地25.7亩，现通过分户丈量只有22.09亩；2003年度刘某某上报承包土地面积为471亩，上报面积与实际面积有出入，后该户又补植了48.84亩，认定该户面积为414.5亩，乡镇政府及林业站必须跟踪监督检查是否按小班界限种植及兑现给农民钱粮。
16、贞丰县信访局直转件打印登记薄：证实贞丰县某某乡马某柳、马某啟、马某荣等部分农户因未领到林权证，刘某某假冒群众名字和私章，领取农户退耕还林补助，集体到州和省政府上访。
17、收条：证实2014年6月30日，刘某某已退交退耕还林补助资金247923.98元到贞丰县财政局某某分局。
18、胡某某同志现实表现材料：证实胡某某在2012年8月调入县纪委后工作积极，成绩优秀。
19、贞丰县某某乡退耕还林调查统计历年复（核）查小班（地块）保存情况表、贞丰县重点林业工程人工造林施工进度调查表、贞丰县重点林业工程人工造林存活率样地调查表：证实被告人杨某等人于2005年10月11日对贞丰县某某乡退耕还林工程进行验收情况；杨某于2007年6月对贞丰县某某乡重点林业工程人工造林树苗存活率、施工进度进行调查等情况。
20、紧急通知、贞丰县退耕还林整改承诺书：证实2008年9月25日，贞丰县某某乡人民政府下达了要求部分退耕还林户及时补种完退耕地内的树苗；2009年9月11日，贞丰县某某乡部分退耕还林户向贞丰县某某乡政府承诺在2009年11月15日前完成补植补造树苗任务。
21、贞丰县退耕还林工程2008年缓兑农户退耕地造林钱粮补对清册：证实贞丰县某某乡对该乡2008年退耕地补植合格的农户发放钱粮情况进行汇总上报且贞丰县某某乡林业站、某某乡人民政府、贞丰县退耕办、贞丰县林业局已同意兑现。
22、贞监决字〔2014〕10号决定书：证实被告人杨某因担任贞丰县某某乡林业站站长期间，因林权证迟发及退耕还林补助款的发放监管不力，导致群众上访，2014年9月5日被贞丰县监察局给予行政记过处分。
23、贞丰县林业局关于某某乡某某村马家某地群众联名上访反映退耕还林和原始生态林地亩分虚报及款项被冒领等问题的答复意见书、贞丰县人民政府关于某某乡53名群众进省上访有关问题的调查处理情况报告、退耕还林有关问题调查核实工作完成情况报告、某某村涉及刘某某承包退耕地测量面积结果确认统计表：证实贞丰县林业局、贞丰县人民政府针对上述问题进行如下答复和处理。2007年2月15日，某某乡财政所按照乡林业站提供的刘某某承包户的名单，统一给退耕农户办理信合储蓄存折，因这些退耕农户已将土地承包给刘某某，所以财政所将存折全部交给刘某某，但要求刘某某提供与农户签订的协议。为了领取国家发放给农户的退耕还林钱粮补助，而刘某某2003年同农户签订的协议过于简单，没有提到钱粮补助的领取、分配等事项，2008年2月26日，刘某某未经农户同意，私自雕刻马某华、杜某某等106名农户的私章，伪造了106份《退耕还林资金发放协议书》，继续领取退耕还林的钱粮补助。经委托黔西南州大地测绘有限公司对刘某某退耕还林面积进行测绘，刘某某实际退耕面积为376.1478亩，与刘某某退耕还林的钱粮兑现补助面积494.27亩相比，相差118.1222亩；从2003至2013年，刘某某从财政领取退耕还林补助资金904309.38元、领取管护费97022.40元，自2003年以来，刘某某共发给农户656385.58元，县纪委已将虚报面积所得款项247923.98元上交某某财政所，其所领取的97022.40元管护费应属刘某某所得；部分农户对涉及刘某某承包退耕地测量面积结果未签字认可；被告人胡某某、杨某等人已由贞丰县人民检察立案侦查、贞丰县公安局未对刘某某立案侦查。
24、钱某波、钱某贤、刘某普、刘某富的说明各一份：证实2010年4月左右，刘某某位于“江某某”的40至50亩左右退耕还林地被火烧过。
25、关于贞丰县人民检察院调取（查）证据的说明四份：证实经贞丰县人民检察院调取证据，贞丰县某某乡人民政府答复未找到刘某某与该政府所签订的退耕还林承包合同和贞丰县某某乡政府发放某某村林权证时相关人员领走林权证的凭证。贞丰县财政局某某分局、贞丰农商行某某支行答复，在2006至2013年度根据某某林业站负责人、某某乡分管副乡长和贞丰县林业局的领导几方签字盖章的清册（刘某某名下分到具体的农户）提供到贞丰农商行某某支行，由贞丰农商行某某支行按照清册补助涉及的农户和资金数额开具支票到贞丰农商行某某支行进行开户，并根据乡镇财政所提供的清册、金额及账号发放到某某村退耕还林农户的账户上。在发放2007年度退耕还林钱粮补助款的时候，由于是刘某某一个人来办理，不符合财经纪律的要求，贞丰县财政局某某分局经办人告知刘某某，要取得农户的同意才能办理退耕还林钱粮补助款的拨款事宜，后刘某某提供了一份与农户签订的协议留单位备查。在发放过程中，贞丰县农商行某某支行、贞丰县财政局某某分局未收到有关部门下发的退耕还林大户（刘某某）只能领取退耕还林管护费、退耕还林钱粮补助款应直接兑现给农户的相关文件资料。
26、贞丰县林业局关于原贞丰县林业局对于上轮退耕还林大户承包管理工作管护费兑现情况说明、国发〔2007〕25号、黔府发〔2007〕35号文件：证实对于上一轮退耕还林的每亩退耕地20元管护费（生活补助费）在征得退耕还林农户同意（签订管护合同）后，根据退耕还林“谁造林，谁管护，谁受益”的政策，退耕还林钱粮补助费兑现给退耕农户，管护费可以由退耕还林的管护人领取。
27、皮某友、皮某伍及二人身份证复印件、证明各一份、胡某某会议记录内容复印件三张、小党发〔2009〕6号文件：证实被告人胡某某就2009年林权证发放问题，在某某乡敬老院组织安排工作。
（二）证人证言
1、刘某某证言：我与农户签订协议的时候并没有写明退耕还林的合同目的，因为我文化低，没有写得那么周全，只是约定给农户每年多少包谷，农户将土地出租给我。我以大户的名义领取退耕还林的钱粮补助，然后根据与农户签订的协议兑现给农户，赚取退耕还林补助款的差价。2005年全县清理大户，因为我2003年、2004年上报的亩分不足，所以杨某等人叫我补足亩分，后来我就去与黄泥山的帅明德等人、某某组的赵某宽、赵某志、马家某地的马某雨、马某伟等人签订了土地承包协议，总共有56亩来补足亩分。2005年杨某和政府的窦某文、马某六、王某灿等人叫我整改与农户的协议，协议搞规范后才可以继续搞退耕还林工程，叫我去跟农户解释清楚，说国家政策变了，叫农户把身份证给我，然后到贞丰农商行某某支行办理存折，领取钱粮补助款，之后把钱粮补助款全部兑现给农户，之后我就拿着清理工作组丈量土地面积的册子，按照册子上的丈量面积的结果，重新与农户签订合同，要求农户签字，这个协议就是后面我与农户签订的《退耕还林补贴资金发放协议书》，我想到只要能领到退耕还林补助款就行，没有想那么多，写协议的时候只要写明有退耕还林就行了，至于写这份协议的时候，因为大多数农户都在家，有部分农户外出打工不在家，所以签字大都是农户自己签的，不在家的农户通过电话联系请其家人朋友代签的。因为办理存折必须要农户的身份证，所以我就要求农户把身份证给我办理存折，但是领取补助款必须要农户签字或者要盖农户的私章，经过农户口头同意，我根据农户与我签订协议上的农户的名字去找人给我雕刻农户的印章，之后凭农户的存折和农户的私章领取退耕还林补助款。我重新和农户签订协议之后，把协议交到某某林业站杨某和某某政府。至于没有完全把退耕还林补助款兑现给农户，我是按照之前与农户协议约定的内容兑现给农户的，我没有全部兑现给农户是客观事实。2005年至2011年所承包的退耕还林土地都是补植补种的，到2008年一场凝冻，我栽种的花椒树基本都死了。2005年我与农户签订合同之后，乡里的刘某奎就带队下来丈量，丈量的结果就是我上报的亩分，最终也是农户林权证上登记的亩分。
2、刘某奎证言：2005年3月至2006年7月我任某某乡副乡长，主要分管林业等工作，2006年7月底调龙场工作，之后由胡某某来接替我的工作。2005年贞丰县人民政府组成了退耕还林工程大户承包工作组对某某乡退耕还林工程问题进行清理，我参加在其中。针对某某乡退耕还林过程中存在的大户虚报面积等情况进行复核，复核出刘某某虚报面积比较大，与农户签订的退耕还林合同不规范，存在合同目的不清楚，合同没有讲明退耕还林的有关政策等问题。当时贞丰县人民政府组成工作组清理出问题后，要求大户退回虚报冒领的钱粮补助款，针对大户与农户的合同不规范不符合退耕还林要求的，及时规范完善合同，并要求某某林业站加强指导。
3、王某灿证言：我是贞丰县林业局副局长。2005年政府1号文件出台之前关于大户承包资格的取得是乱的。2005年贞丰县政府组成工作组对退耕还林大户进行清理，刘某某存在虚报退耕还林面积问题、与农户签订合同不规范、合同目的不清楚，有欺骗农户的嫌疑，我们当场就告知刘某某要规范与农户的合同、按照贞丰县人民政府2005年1号文件的要求进行整改之后才可以继续从事大户承包退耕还林工程，并且要求刘某某退出虚报亩分领取的退耕还林钱粮款。同时我们工作组还口头向某某乡人民政府报告过某某乡境内存在的大户承包退耕还林工程存在的问题，并要求某某乡进行督促退耕还林大户进行整改。当时分管林业的副乡长是刘某奎，林业站负责人杨某，他们是陪同清理的。我们清理出刘某某作为承包大户进行退耕还林存在许多问题，要求刘某某限期整改，整改后刘某某是可以继续作为退耕还林大户存在的。
4、帅某超证言：我们黄泥山组是2005年才开展退耕还林的，因当时政府的人来复查，查出刘某某的亩分不足，刘某某叫我动员把我们组的农户土地租给他补足亩分，我们组的6户将土地承包给刘某某。刘某某种植了花椒树、李子树，但存活率不高，只是零星的几颗花椒树，目前全部是自然生长的杂草。
5、马某啟证言：我父亲马成业与刘某某签有合同，承包期从2014年到2013年，每年租金700斤玉米。刘某某承包土地后拿来种花椒树，但存活率很低，但他从来没有说过是退耕还林工程，也不知道有什么退耕还林款。只到2014年，有部分农户在刘某普家领取到林权证才去上访的。
6、吴某兴证言：我是某某村副主任。我们村退耕还林工程是2002年开始的，刚开始是某某林业站的陈某负责搞退耕还林工程宣传工作，2003年杨某接替陈某工作。当时宣传只是乡里召集村委的班子到乡里开会，至于具体如何实施我们也不知道，林业站的杨某也没有跟我们说过，乡里是否派人到村里宣传我们也不清楚。2003年退耕还林是刘某某自己跟农户承包，自己协商，也没有叫我们村委会参加。刘某某承包农户土地的这些年，都没有人来验收过，尽管2005年乡里组织清理大户，对马家某地涉及农户土地面积都没清理。刘某某承包土地栽树存活率很低，2006年2007年由于干旱，基本被干死，2008年加上霜冻，现在地里有点树木都被草覆盖了。2008年左右，我看到活动室堆放有林权证，都是马家某地的，周某荣叫刘某普拿回去，但刘某普没有及时发放给农户，原因是刘某普跟我说是刘某某叫他不要发放给农户。
7、徐某琴、赵某宽、赵某志、杨某富、杨某贵、赵某忠、杨某兴、马某柳、杜某义、马某美、杜某某、马某勇、马某琪、王某强、钱某文、帅某兵、张某碧、杨某相等人证言：以上人员在2003年或2005年将自己土地租给刘某某栽种树木，并与刘某某有口头或书面的承包协议，每年给以多少斤粮食为租金租给刘某某，刘某某租来种植花椒树、柏枝树、油桐等，但存活率很低，只是零星的有一些。林权证是2014年才去村干部刘某普家领得的，林权证上所记载的林地面积与实际面积出入较大。
8、周某荣证言：1980年开始当某某村村委书记至今，某某村和某某村是2008年合并成一个村，合并之后叫某某村。2008年没合并村之前，杨某每年都要来检查验收，当时都通知我们村委会的。2008年合并之后就没有来验收了。关于马家某地退耕还林情况并村之后都是由刘某普负责，他包了马家某地的四个组，如果有人来验收，都是通知刘某普。2008年林改之后，不知道谁把马家某地100多户的林权证放到我们党员活动室，我就叫刘某普拿回去，当时没有发放清册，我就叫刘某普抓紧时间发放，至于刘某普是否发放我不清楚。林业部门拿林权证给我们时没有什么交接手续，连发放清册都没有，也没有谁叫我们及时发放。
9、刘某普证言：我和刘某某是堂兄弟关系。2003年贞丰县某某乡某某村整合之前任统计员，2007年整合之后任某某村人口主任至今。我们村的退耕还林是2003年开始的，之前没有搞动员会，没有哪个跟村里面协调过，林业站的杨某和乡里都没有人下到村里搞过宣传。2003年退耕还林只有刘某某自己跟农户承包，他和农户约定一年多少斤玉米折合成人民币给农户，当时写得有协议，2005年由于刘某某上报的亩数不足，他又重新和部分农户签了一份协议。2003年以来刘某某承包土地以后他栽种花椒树，刚开始的两年花椒树长得还可以，但两年之后花椒树陆续死亡，他又陆续地补载了一些其它的树，但存活率都不高，2007年凝冻灾害，地里的树木都被冻死了，2008年他继续补种树木，但存活率都不高。到了2009年由于没有人管理，土地都是荒草，没有什么效益。现在刘某某承包的土地基本上没有树木了。刘某某承包的土地这些年都没有人来验收过，只是2005年的时候，刘某奎、胡某某、杨某一起去坡上走过，不知道他们是搞什么，他们也没有通知村委会。大概2009年左右，村支书周某荣叫我把马家某地的林权证拿回家去，因为没有发放清册就没有及时发放，我就跟刘某某说这是他承包土地的林权证，叫他拿去，刘某某说就放我这里不忙发，反正他和农户签了10年的合同，要的就发给农户，不要的就放在我家里。
10、陈某证言：2001年原某某林业站站长退休后，我就负责某某林业站的工作，2003年8月调到者相镇林业站工作至今。2002年国家开始启动退耕还林工程，2003年3、4月份，刘某某想承包农户土地来进行退耕还林，我叫他去问时任某某乡副乡长窦某文，窦某文对刘某某说只要老百姓同意，就没有问题。当时大户承包政策没有经验可借鉴，都是摸索进行，林业局里面也没有具体的实施方案，我只是跟刘某某说只要他能做通老百姓工作，保证树木成活率就可以，至于农户与大户之间的利益，他们自己协商。2005年全县组织大户清理工作，以政府为主组成工作组，我参与重新丈量刘某某的土地面积，当时地里的树木都长得不错，只是2008年那场霜冻之后刘某某种植的树木都死得差不多了。
11、毛某证言：2004年至2012年我负责贞丰县林业局退耕办工作。因为退耕还林承包大户有亩分不足和虚报的情况，2005年县里以文件形式下发对退耕还林承包大户进行清理，要求退耕还林补贴直接补贴到农户，之后我的工作主要是每年审核乡镇林业站申报的检查验收资料，然后交财政局造册发放补助资金。各乡镇的退耕还林工作由各乡镇林业站和乡镇政府的工作人员共同组成工作组对辖区的退耕还林工作进行验收。验收的标准主要看成活率，成活率达到百分之八十五以上的，兑现退耕还林补贴。如果成活率达不到百分之八十五的要暂缓兑现并且要求进行补植补种，合格之后才发放补贴。针对大户承包的验收标准和普通农户标准是一致的，只是对承包大户的验收允许农户不参与验收，但是村组干部必须要到场才能进行验收，如果村组干部不在场的，应该暂缓验收。检查验收结束之后，经乡镇林业站和乡镇人民政府同意验收结果后，乡镇林业站登记好退耕还林清册和小斑农户调查表上报局里退耕办审查。审查结果没有出入，将退耕还林清册报县财政局进行申报退耕还林补助资金，财政局之后分支到各乡镇财政所（分局），这个就是整个退耕还林补贴申报的过程。退耕还林验收结果必须进行张榜公布。2014年我参与省林业厅责成州林业局和县林业局辖区复核刘某某承包农户的面积的工作，在丈量他承包的土地时，看到其承包的土地上只有零星的树木。
12、吴某礼证言：我是县林业局办公室主任。退耕还林工程是2002年开始实施的。对于退耕还林的检查验收，村组干部都是全程参与的，按照要求应当通知农户到现场参加验收，但农户不能到场的主要由村干部和到场的农户参与验收。大户承包制度县里和局里都没有具体实施方案，对于大户与农户的利益都是大户与农户自行协商，一般只要不违背法律规定就是允许的，其他关于大户承包的东西我就不清楚了。某某乡某某村农户上访后，我全程参与了刘某某承包地的实际丈量，好多地方基本走不进去，杂草丛生、丈量效率非常低，后来委托黔西南州大地测量有限公司进行测量，在参与过程中，发现刘某某承包的土地只有少数的土地有成林的树木，大多数土地里基本都是零星的有些树木，总体而言，大部分达不到退耕还林要求的标准。刘某某最先的时候种植花椒树，2008年凝冻灾害，估计这些花椒树被冻死了，现在里面是一些杂草，基本上没有花椒树。
13、朱某礼、周某香证言：2003年其二人到某某乡大山村与农户签订退耕还林合同，合同约定了管护费由大户领取，退耕还林的钱粮补助款归农户所有。退耕还林工程验收合格，大户领取管护费和钱粮补助款后，把钱粮补助款发给农户，其二人从来没有和农户发生过矛盾。2005年清理大户工作组对退耕还林工程承包大户进行清理，被告知国家政策改变，退耕还林的管护费和钱粮补助都直接发放给农户，继续做退耕还林赚不了几个钱，就没有继续实施退耕还林工程。朱某礼还证实当时刘某某承包土地的时候不是搞退耕还林，只是承包来栽种花椒树，有50至60亩，其他的都是原始灌木，应该属于生态林，他承包的总范围有300多亩，后来不知怎么申报成了退耕还林工程了。刘某某兑现给农户的退耕还林补助方式与其的不一样，他不是全部兑现给农户。刘某某在跟其闲聊时说，不管怎么兑现给农户，也不管国家政策怎样规定，只要承包土地不与老百姓扯皮就行了。
14、范某证言：我至今在贞丰县财政局某某分局工作12年，现任该局局长。刘某某在某某乡某某村承包得有耕地来退耕还林，他是承包大户。所有的退耕还林款项都是由我们这里支付出去的。2004年、2005年度的退耕还林款都是打到刘某某的户头上，2006年的时候，国家要求所有的退耕还林款都要分到农户而不是承包大户，我们就按照某某林业站提供的退耕还林的亩分给全乡退耕还林农户每人办一张信合的存折，每年都是按照某某林业站提供的清册退耕的土地钱粮补助打到每户账户上。2008年按照国家政策要求刘某某与农户签订协议才能领取退耕还林款，所以刘某某才提供了《退耕还林补贴资金发放协议书》来，至于协议的真假我不清楚，协议上还有某某乡分管林业的副乡长胡某某签得有字，从那以后每年的退耕还林款都是打到农户的账户上，至于刘某某是如何领取的我就不清楚了。
（三）被告人的供述与辩解
1、杨某供述和辩解：2003年10月我到贞丰县某某乡工作，2007年任某某林业站站长，2011年3月8日调到贞丰县农业林业和扶贫开发局工作。我在某某林业站的主要工作是协助和配合地方政府和贞丰县林业局搞好林业工作，具体工作是退耕还林工作、公益林管理、林权制度改革等，包括对某某乡全境内退耕还林工程的检查验收和造册，然后上报某某人民政府和贞丰县林业局。退耕还林工作的第一手资料主要是由我们某某林业站来完善和收集。2005年的时候、刘某某承包的是400多亩土地，主要种植花椒，通过2005年大户承包清理工作组的清理，当时的政策是大户承包面积愿意补足不足亩分的，通过验收合格可以继续承包并返还上交的钱粮补助，不愿意补足面积多领取的钱粮补助就不再退还给承包大户，因为刘某某种植的是花椒树，当时因为花椒树苗长势较好，他愿意补足多申报的亩分后继续承包，所以没有被清理出承包大户。2005年清理大户的时候，我是参与的，对于刘某某作为承包大户存在没有说明土地是拿来实施退耕还林的目的。当时我们组成工作组对某某乡里的承包大户进行清理，清理出来刘某某的合同存在很多的问题，没有说明土地是拿来实施退耕还林的目的，我们工作组就要求刘某某要规范与农户的合同，但对刘某某的承包大户资格进行继续认定的，但条件是要求刘某某要规范完善与土地承包经营权人的合同，还核实了刘某某承包的土地面积，当时还要求刘某某只能领取管护费，国家退耕还林钱粮补助款要发放给农户。大概2008年的时候刘某某就去签了一个新的合同《退耕还林资金补贴发放承包协议书》，我没有针对该协议书的真实性进行调查过，至于协议的真实性我不清楚。当时他拿协议来的时候，盖农户手印较少，盖农户的私章较多，我当时看了里面的内容之后就说这是资金领取协议，不能体现耕还林工程合同，我把握不准就叫刘某某拿去给当时的乡政府分管领导胡某某审查，后胡某某审查签字后刘某某就把合同拿到某某乡财政所去备案，最后某某乡财政所就依据这份协议进行发放退耕还林钱粮补助款给刘某某。国家发放的退耕还林补助是发放给土地承包经营权人，但让刘某某领取，确实没有尽到监管职责，没有下去过问与刘某某签订土地租赁协议的土地承包经营权人，是否领取到退耕还林钱粮补助款，工作做得不到位，造成退耕还林补助资金没有兑现给农户，特别是在2005年之后应该由农户自己来领取，不能由刘某某一个人领取，因为按照2005年贞丰县政府1号文件要求刘某某只能领取管护费了，不能领取退耕还林补助款，我没有尽到监管职责，工作造成了失职。根据贞丰县人民政府2005年1号文件和黔保林〔2004〕12号贵州省天然林资源保护和退耕还林工程领导小组文件的规定，刘某某不符合退耕还林承包大户的要求。
马家某地林权证的发放主要是某某乡政府来开展，我的主要工作是勾图、核实面积和划四至界限。当时某某乡举行了一个发证仪式，发证仪式请的是某某村的代表来领取，然后某某政府要求各驻村干部或村干部领回各村的林权证发放给农户，对于马家某地林权证的发放情况我不清楚。林权证的发放应该按要求由乡镇人民政府带上林权证和发放清册到村组发放或者通知农户带上相关证明到乡镇人民政府领取林权证。身为某某林业站站长，对刘某某在申领国家退耕还林钱粮补助款是有监管职责的。因为我对政策没有吃透，对相关政策不熟悉，工作中把关不严，造成了工作中的错误。
2、胡某某供述和辩解：2006年年底至2011年8月我任某某乡副乡长，主要分管农业、林业等，林业工作主要是对实施退耕还林工程进行管理，对国家退耕还林钱粮补助专项资金的发放审批。每年对某某乡退耕还林工程验收（包括承包大户刘某某退耕还林的地块）后，由某某乡林业站制作验收清册并由某某林乡林业站负责人杨某签字盖某某林业站的公章后交由我本人签字盖某某乡人民政府的公章，之后上报县林业局，由贞丰县林业局和贞丰县人民政府和财政局同意后才能最终领取国家退耕还林钱粮补助专项资金。大概在2007年8月左右时，县政府组织召开关于退耕还林工程承包大户的会议，也提到某某乡某某村马家某地刘某某种植的树木成活率差的问题，会议还要求规范退耕还林承包大户与土地承包经营权人规范和完善合同，完善相关退耕还林的档案。我从县里开会回到某某乡里之后，就组织开会，参会人员包括杨某。我安排杨某去指导刘某某与农户签订的协议，后来刘某某就与农户签订了一份《退耕还林补贴资金发放协议》来给我签。对于刘某某与农户签订的协议书，从合同的内容上看，这只是刘某某与土地承包经营权人租用土地的合同，看不出刘某某承包土地用于退耕还林工程，协议的目的不清楚。我认为刘某某确实存在隐瞒合同目的欺骗农户实施退耕还林工程领取国家退耕还林钱粮补贴专项资金的嫌疑，特别是在《退耕还林资金补贴发放承包协议书》的签字问题我太过疏忽了，没有尽到监管职责，我只是看到有村里面盖的公章，没有认真审查就在《退耕还林资金补贴发放承包协议书》签了字，工作太疏忽了，原本可以向农户确认的而没有向农户确认，工作确实失职。
林改是2009年就完成的，当时就在某某乡举行了发放大会，当时某某村和尾洒村相对滞后一些，我们发放的时候，制定有一个发放清册的，一般农户不来领取的都由村干部和驻村干部领取林权证后到村发放到农户，我是安排杨某在发放林权证之后要把发放清册收回来归档，至于杨某是否收回发放清册后来我也没有问起，我认为某某村马家某地的林权证也是按时发放下去了的。
（四）视听资料
央视新闻视频片段：证实贞丰县某某乡某某村农户退耕还林补助款被冒领一事经CCTV-13播出。
上列证据，经庭审举证、质证，查证属实，应予确认。
本院认为，被告人杨某、胡某某在分别担任贞丰县某某乡林业站负责人、某某乡副乡长期间，在履行国家实施的退耕还林职责时不认真履职，在检查出刘某某与农户所签订的退耕还林承包合同不规范的情况下，未进行监督整改和完善，继续违规向上级报送退耕还林资金补助资料，致使2006至2010年期间因属于农户直接领取的退耕还林钱粮补助款人民币528861.54元被刘某某领取，且迟发农户的林权证，造成部分农户上访，并经中央电视台新闻播出，造成了恶劣的社会影响，二被告人的行为已构成玩忽职守罪。公诉机关指控二被告人犯玩忽职守罪的事实清楚，证据确实、充分，指控罪名成立。根据本案的事实和情节，二被告人的行为虽构成玩忽职守罪，但二人有自首情节且犯罪情节轻微，可对其免予刑事处罚。对于杨某辩护人所提“被告人杨某不属于国家机关工作人员，且杨某的工作行为与造成的损失之间不具有刑法上的因果关系，不构成玩忽职守罪”的辩护意见，与查明的案件事实不相符，不予采纳；对于胡某某辩护人所提“被告人胡某某有自首情节，但犯罪情节轻微，建议对其免予刑事处罚”的辩护意见，经查属实，予以采纳。公诉机关提出对二被告人免予刑事处罚的建议适当，予以采纳。据此，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第六十七条第一款、第三十七条、第六十一条之规定，判决如下：
一、被告人杨某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚；
二、被告人胡某某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向黔西南布依族苗族自治州中级人民法院提出上诉，书面上诉的，应交上诉状正本一份，副本二份。
审 判 长 吴转明
审 判 员 陈友虎
人民陪审员 黄生平
二〇一六年八月三十一日
书 记 员 汤 敏
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