洛阳市人力资源和社会保障局诉陈良兵工伤行政管理纠纷一案的二审行政判决书

上诉人（原审被告）洛阳市人力资源和社会保障局。

法定代表人张玉琪，局长。

委托代理人李春红，洛阳市人力资源和社会保障局医疗工伤保险科主任科员。

委托代理人冯晓曼，洛阳市人力资源和社会保障局法律顾问。

被上诉人（原审原告）陈良兵，男，汉族，1971年9月13日出生。

委托代理人王黎明，河南荣信律师事务所律师。

上诉人洛阳市人力资源和社会保障局因工伤行政管理纠纷一案，不服洛龙区人民法院作出的（2013）洛龙行初字第01号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2013年6月27日公开开庭审理了本案。上诉人洛阳市人力资源和社会保障局的委托代理人李春红、冯晓曼，被上诉人陈良兵的委托代理人王黎明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原审经审理查明，2010年11月，洛阳显峰建筑有限公司与中铁十五局沙特工程分公司签订《工程合作协议书》，双方在沙特阿拉伯王国教育部200所学校项目上进行合作。协议签订后，洛阳显峰建筑有限公司在设备进驻沙特后，委托河南渝奇建筑劳务有限公司到湖北黄冈招聘员工。原告陈良兵经湖北国际技术合作公司介绍，与河南渝奇建筑劳务有限公司签订了《劳务派遣和雇佣合同》。后原告被派往沙特阿拉伯，在沙特教育部学校建设工程工地项目的第六分部从事木工工作，该第六分部经理郭志发，同时又是洛阳显峰建筑有限公司的法定代表人。2011年1月20日，原告在工作中右手被电锯锯伤，被送往沙特当地医院进行手术治疗。同年2月23日回国继续治疗。期间原告右手食指截指、皮肤缺损并发骨髓炎，中指神经肌腱粘连严重。2011年6月，原告陈良兵到被告人社局咨询工伤认定事宜，被告知材料不全，要求补充材料后再申请认定。因陈良兵并不知道与上述哪个单位存在劳动关系，为明确劳动关系，陈良兵于2011年7月，向洛阳市劳动仲裁委员会提出劳动仲裁申请。经审理，洛阳市劳动争议仲裁委员会认定原告与洛阳显峰建筑工程有限公司存在事实劳动关系，并于2012年4月下发洛劳仲[2011]第130号仲裁裁决书。接到裁决书后，原告拿着相关认定工伤申请所需材料向被告申请工伤认定时，被告以原告违反《工伤保险条例》和《河南省工商保险条例》为由不予受理。原告陈良兵认为自己是在工作时间、工作地点、因工作原因受到伤害，理应认定工伤。原告在发生伤害后曾在一年之内咨询过被告，被告知所需资料不全不予受理，转而通过劳动仲裁确定劳动关系。超过法定认定工伤时效一年的规定，原因在于劳动仲裁周期长，而不是原告怠于申请。根据《劳动法》、《工伤保险条例》的立法精神，原告提出劳动仲裁申请，也是基于工伤后的责任承担，仲裁期间应视为工伤时效中断。请求法院撤销洛（人社）工伤退字[2012]2号《工伤认定申请不予受理通知书》。

原审认为，《工伤保险条例》第十七条第二款规定的1年申请时限是时效概念，可以适用中止、中断的情形。该条款虽未明确规定申请时效的中止和中断，但2005年2月1日国务院法制办公室在国法秘函[2005]39号《关于对<工伤保险条例>第十七条、第六十四条关于工伤认定申请时限问题的请示的复函》中指出，工伤认定申请时限应扣除因不可抗力耽误的时间。这说明1年申请时效非不变期间，而是一种可变期间。工伤争议属劳动争议，《劳动争议调解仲裁法》第二十七条规定了仲裁时效及时效中断、中止的情形。从保护工伤职工利益的立法原则和关怀弱势群体的立法精神，结合国务院法制办复函的精神及劳动仲裁调解法的规定，应当认为《工伤保险条例》第十七条第二款规定的1年的申请时效可以适用时效的中止、中断等规定。况且，本案原告陈良兵经湖北国际技术合作公司介绍，和河南渝奇建筑劳务有限公司签订《劳务派遣和雇佣合同》。河南渝奇建筑劳务有限公司是受洛阳显峰建筑有限公司在湖北黄冈招聘员工。洛阳显峰建筑有限公司又是中铁十五局协作单位，原告被派往沙特阿拉伯，在沙特教育部学校建设工程工地项目的第六分部从事木工工作。原告陈良兵经多个部门的层层外包招聘到沙特工作，在此期间受伤，作为基层员工并不清楚自己在给哪个公司工作，也不清楚上述单位之间的关系及如何运营。原告咨询如何申请认定工伤时，被告知申请材料不全，回去就向劳动仲裁部门请求确认与上述多家单位构成事实劳动关系。经过较长时间的仲裁，收到仲裁裁决书，即向被告提出工伤认定申请，应当视为未超过1年申请时效。工伤认定是职工能否享受工伤待遇的前提，如果该工伤认定不能受理，原告受侵害的劳动保障利益就要被剥夺。综上所述，原告的诉讼请求应予支持，被告作出的不予认定工伤受理通知书适用法律错误，应予撤销。被告请求追加洛阳显峰建筑有限公司为第三人的要求，理由并不充分，依法不予支持。本院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十九条第一项之规定，判决：一、撤销洛阳市人力资源和社会保障局作出的洛（人社）工伤退字[2012]2号《工伤认定申请不予受理通知书》；二、责令被告洛阳市人力资源和社会保障局受理陈良兵工伤认定申请。判决送达后，洛阳市人力资源和社会保障局不服，提起上诉。

上诉人洛阳市人力资源和社会保障局上诉称，一、一审法院认为《工伤保险条例》第十七条第二款规定的一年申请时限是时效概念，可以适用中止、中断纯粹是对法律的错误理解、肆意解释。1、《工伤保险条例》并未使用“时效”一词，使用的是“时限”。时限是不变期间，不适用中止、中断。2、国务院法制办公室国法秘函（2005）39号出台的背景是针对新旧工伤保险法律过渡期间有关问题的答复，不能据此得出时限就是时效的结论。3、《河南省工伤保险条例》第十七条中也使用的是“时限”一词而不是“时效”。4、本案不适用《劳动争议调解仲裁法》，也不能据此得出时限就是时效的结论。5、任何人及权力机关，除非有明确的规定，都没有肆意解释法律、对法律进行扩大解释的权利。法院审理行政案件必须遵守“以事实为根据，以法律为准绳”的基本法律原则。二、被上诉人申请工伤认定超过了法律规定的一年时限，其诉讼请求应依法驳回，上诉人不予受理的决定符合法律规定。1、咨询不等于提起工伤认定申请，更不会引起中断时限的后果。2、本案不存在一审法院判决所谓的“不可抗力”的情形，仲裁也不属于不可抗力。三、一审法院遗漏当事人，洛阳显峰建筑有限公司应作为第三人参加诉讼。综上，上诉人作出的洛（人社）工伤退字[2012]2号《工伤认定申请不予受理通知书》，事实清楚，程序合法，适用法律适当。一审法院认定事实不清，适用法律错误，请求依法撤销原判，维持洛（人社）工伤退字[2012]2号《工伤认定申请不予受理通知书》。

被上诉人陈良兵答辩称，一、上诉人讲的不变期间是错误观点。工伤保险条例中有规定，可以适当延长。一审法院引用的复函也可以证明。二、被上诉人申请的时间并不超过法定时限。作为一名普通劳动者，不清楚咨询与正式申请的区别，在咨询时，他们称缺材料，上诉人是机械的理解一年的时限，作为行政机关不能将雪上加霜的劳动者拒之门外。三、一审并没有遗漏当事人。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求维持原判，驳回上诉。

本院经审理查明的事实同原审查明的事实一致。

本院认为，被上诉人陈良兵受伤后，及时向工伤认定部门咨询工伤认定事宜，从其提交的2011年7月20日工伤认定申请表可知，陈良兵最迟应该是在2011年7月20日申请过，由于没有劳动关系的证明，上诉人以材料不全为由要求补充材料后再申请。陈良兵及时向劳动仲裁部门申请确认劳动关系，在收到仲裁裁决书后，随即向上诉人申请工伤认定。由于劳动仲裁时间较长，导致陈良兵再次申请工伤认定的时间超过了《工伤保险条例》第十七条规定的1年申请时限，超出的时间不能归责于被上诉人陈良兵，陈良兵在事故发生后并没有怠于行使权利，是由于上诉人没有告知清楚工伤认定的受理程序，导致陈良兵的第一次申请没有被接受，超过申请时限的过错不能让陈良兵承担，上诉人洛阳市人力资源和社会保障局应当受理陈良兵的申请。由于本案是不予受理陈良兵的工伤认定申请，该不予受理通知书没有涉及到陈良兵所在的单位洛阳显峰建筑工程有限公司，因此，洛阳显峰建筑工程有限公司不是本案的利害关系人，不存在遗漏当事人的问题。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持洛龙区人民法院（2013）洛龙行初字第01号行政判决。

二审诉讼费50元，由上诉人洛阳市人力资源和社会保障局承担。

本判决为终审判决。

                                             审 判 长  张艳红

                                             审 判 员  蔡美丽

                                             代审判员  任海霞

                                             二〇一三年七月十五日

                                             书 记 员  常晓霞