郑州海王工业盐销售有限公司诉中牟县盐务管理局不服行政强制一案

原告郑州海王工业盐销售有限公司。住所地：郑州经济开发区经北一路13号204室。

法定代表人叶凯，总经理。

委托代理人王瑞超，大沧海律师事务所郑州分所律师。

被告中牟县盐务管理局。住所地：中牟县城关镇东风路11号。

法定代表人张延舟，局长。

原告郑州海王工业盐销售有限公司诉中牟县盐务管理局不服行政处罚一案，本院于2012年10月8日作出（2012）牟行初字第19号行政判决。原告不服提起上诉。郑州市中级人民法院于2013年3月27日作出（2013）郑行终字第410号行政裁定，发回本院重审。本院依法另行组成合议庭，于2013年7月2日公开开庭审理了本案。原告委托代理人王瑞超，被告法定代表人张延舟到庭参加诉讼。本案经本院审判委员会讨论并作出决定，现已审理终结。

被告中牟县盐务管理局于2012年8月6日作出（牟）盐政罚［2012］第010号行政处罚决定，认定原告郑州海王工业盐销售有限公司违法营销工业盐。根据《河南省盐业管理条例》第二十八条之规定，决定对原告郑州海王工业盐销售有限公司作出责令改正违法行为；没收被查封的违法盐产品（精制工业盐）18 000千克；罚款人民币46 000元的行政处罚。

被告在举证期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：

第一组证据：

1、盐业举报记录；2、执法人员执法证三份及现场调查笔录一份；3、金磊、余相辉询问笔录各一份；4、郑州海王工业盐销售有限公司发运单一份；5、郑州海王工业盐销售有限公司营业执照、税务登记证、组织机构代码证各一份（均为复印件）；6、涉嫌运输违法盐的车辆照片及精制工业盐照片；7、郑州海王工业盐销售有限公司授权委托书；8、余相辉身份证复印件一份、金磊身份证、机动车行驶证复印件各一份；9、查封通知书；10、查封扣押盐业违法物品清单一份；11、余相辉放弃听证证明一份；12、行政处罚决定书；13、对原告罚款46 000元的计算方法及罚款依据（郑价商函【2011】7号文件）。

该组证据证明原告未经批准私自进行盐产品营销活动的违法事实，被告作出被诉具体行政行为事实清楚，证据充分。

第二组证据：

1、行政处罚案件立案呈批表；2、实施查封措施的请示；3、查封通知书送达回证；4、行政处罚听证审批表；5、行政处罚听证告知书；6、调查终结报告；7、法律审核意见书；8、集体讨论意见笔录；9、行政处罚审批表；10、行政处罚决定书送达回证。

该组证据证明被告作出被诉具体行政行为程序合法。

第三组证据：

《国务院盐业管理条例》；《河南省盐业管理条例》第十九条、第二十条、第二十八条、第三条；豫人常法【2004】7号文件；豫盐联【2003】4号通知。

该组证据证明被告作出行政处罚所适用的法律正确。

第四组证据：《郑州市盐业管理局扣押行为案例》，证明被告作出处罚合法。

被告当庭提供的证据有：中牟县机构编制委员会牟编［1998］7号文件，用以证明被告为中牟县人民政府下属的盐务管理机关，有相应的执法主体资格。

原告诉称，2012年7月25日，原告郑州海王工业盐销售有限公司在经营过程中，被告工作人员告知原告工作人员，原告经营的销售工业盐的行为违法，对原告所经营的18 000千克工业盐作出了查封的行政强制措施，并出具了（牟）盐罚查扣〔2012〕第010号查封扣押通知书。2012年8月7日，被告作出了（牟）盐政罚［2012］第010号行政处罚决定书，给予原告责令改正违法行为，没收18 000千克工业盐，罚款46 000元的行政处罚。原告对被告的行政处罚决定不服，要求撤销被告（牟）盐政罚［2012］第010号行政处罚决定，返还没收原告的18 000千克工业盐。其主要理由如下：

1、被告是中牟县人民政府的直属企业单位，依法不具有作出行政处罚的主体资格。被告作为企业，没有办理工商注册登记，实际是一个非法组织。它也不能与省、市盐务管理局相比，省、市盐务管理局是参照公务员管理的事业单位，法律可以授权给省、市盐务管理局行使职权，而不能授权给被告。被告为了谋取不当利益，借助省盐业管理条例的规定，打击与本企业经营相关的经营活动，属于滥用职权。

2、被告的行为违反了《行政处罚法》的原则。处罚与教育相结合是行政处罚法的基本原则，但是，被告只管处罚，无论当时还是在诉讼中，原告多次询问如何经营才是合法的，被告始终没有给原告一个明确的答复。

3、被告的行为违反了《行政许可法》的规定。根据《行政许可法》第三十条的规定，行政机关应当将法律、法规、规章规定的行政许可事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部资料的目录和申请书的示范文本在办公场所公示，但是被告及其上级机关省、市盐务管理局从来没有过公示，实际上也从来没有对任何单位或者个人进行过行政许可和审批。根据《行政许可法》第十五、十六、十八、八十三条的规定，未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可；地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，对实施行政许可作出具体规定；设定行政许可，应当规定行政许可的实施机关、条件、期限；不符合本法规定的，自本法施行之日起停止执行。最高人民法院在（2010）行他字第82号答复中明确：在已制定法律、行政法规的情况下，地方性法规或者地方政府规章只能在法律、行政法规的行政许可事项范围内对实施行政许可作出具体规定，不能设定新的行政许可。郑州市工商局已经依法许可原告销售工业盐，被告以未经批准为由对原告进行处罚是错误的。

4、根据《国家计委、国家经贸委关于改进工业盐供销和价格管理办法的通知》，各级盐业行政主管部门在放活工业盐的供销和价格后，工作重点是加强食盐市场的管理，防止劣质盐和工业盐冲击食盐市场。原告经营的是精制工业盐，在包装袋上写明禁止食用，销售地点是天瑞水泥厂，不可能对食盐市场造成冲击。根据最高人民法院（2008）刑他字第86号《关于被告人缪绿伟非法经营一案的批复》和5号指导案例《鲁潍（福建）盐业进出口有限公司苏州分公司诉江苏省苏州市盐务管理局盐业行政处罚案》的裁判要点，工业盐不再属于国家限制买卖的物品，被告的行为违背了国家规定。

原告提供的证据有：1、河南省人民政府《关于河南省盐务管理局等事业单位参照公务员管理的通知》，用以证明被告不是行政单位或事业单位，而是未登记的企业。2、营业执照和组织机构代码，用以证明原告具有工业盐经营的资格和权利。原告提供的法律及相关依据有：《行政处罚法》第十条、第十九条，《国家计委、国家经贸委关于改进工业盐供销和价格管理办法的通知》，《最高人民法院关于被告人缪绿伟非法经营一案的批复》，《最高人民法院关于经营工业盐是否需要办理工业盐准运证等请示的答复》，《最高人民法院公报》2013年第一期案例《丰祥公司诉上海市盐务管理局行政强制措施案》，《最高人民法院指导案例》第5号案例。

被告辩称，被告采取强制措施所依据的《河南省盐业管理条例》与上位法一致。被告对原告作出的（牟）盐罚查扣〔2012〕第010号查封扣押通知书及查封行为，事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。请求驳回原告的诉讼请求。

根据原、被告诉辩称，归纳本案争议焦点如下：

1、被告是否具备行政执法主体资格。2、被告作出的（牟）盐政罚［2012］第010号行政处罚行为事实是否清楚，证据是否充分，程序是否合法，适用法律是否正确。

本院对证据作如下分析认定：

1、被告提供的第一组、第二组证据具备真实性，对所证明的事实予以确认。关于所证明的行政程序合法性与法律适用的正确性，属于案件争议的焦点，在裁判部分予以认定和处理。

2、被告当庭提供的编制委员会文件是在原告提出相应主张后补充提供的证据，举证程序合法，内容具备真实性，予以采信。

3、原告提供的营业执照和组织机构代码具备真实性，予以采信。

4、原告提供的河南省人民政府《关于河南省盐务管理局等事业单位参照公务员管理的通知》具备真实性，予以采信。

5、被告和原告双方各自提供的法律依据属于裁判焦点问题，在裁判部分认定和处理。

经审理查明：1、被告中牟县盐务局与中牟县盐业公司一个机构、两块牌子，为中牟县人民政府的直属企业单位，根据政府授权行使行政职能。

2、2012年7月25日，被告接群众举报，派盐政执法人员到郑州天瑞水泥厂，查获原告经营的盐产品18 000千克、红色“解放”牌重型仓棚式货车一辆（车牌号为苏CQ5635）。查获的工业盐每袋50千克，包装上有精制工业盐字样。同日，被告对原告租用车辆的司机金磊、郑州海王工业盐销售有限公司负责人余相辉进行询问，制作询问笔录，并对涉案物品拍摄照片。被告根据调查取证情况，于同日作出（牟）盐罚查扣〔2012〕第010号查封通知书，决定对违法盐产品18 000千克予以查封。2012年8月6日，被告作出（牟）盐政罚［2012］第010号行政处罚决定，认定原告郑州海王工业盐销售有限公司违法营销工业盐。根据《河南省盐业管理条例》第二十八条之规定，决定对原告郑州海王工业盐销售有限公司作出责令改正违法行为；没收被查封的违法盐产品（精制工业盐）18 000千克；罚款人民币46 000元的行政处罚。原告不服，向本院提起行政诉讼。

本院认为：1、被告中牟县盐务管理局是中牟县人民政府设立的本行政区域的盐务主管单位，虽然不是行政机关，但根据《中华人民共和国行政处罚法》第十七条 “法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚”的规定，应当认定其具备实施行政处罚的行政主体资格。2、《中华人民共和国行政许可法》第十四条第一款规定“本法第十二条所列事项，法律可以设定行政许可。尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。”国务院《盐业管理条例》为行政法规，对工业盐的运营未设定行政许可；《国家计委、国家经贸委关于改进工业盐供销和价格管理办法的通知》在全国范围内放活了工业盐的供销和价格管理；《最高人民法院关于缪绿伟非法经营（工业盐）一案的批复》和《最高人民法院关于经营工业用盐是否需要办理工业盐准运证等请示的答复》对人民法院审理工业盐运营行政诉讼案件关于行政许可问题作出了司法解释；原告的营业执照登记了工业盐的经营范围，如果需要盐业主管部门行政许可，则是工商登记的前置程序，取得行政许可前不可能获取工商登记，证明原告具备经营工业盐的资格。3、被告对原告采取行政处罚依据的《河南省盐业管理条例》为地方性法规，与《行政许可法》、国务院《盐业管理条例》相比属于下位法，根据《中华人民共和国立法法》第七十九条“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章”的规定，应当优先适用《行政许可法》和国务院《盐业管理条例》。4、被告适用《河南省盐业管理条例》第十九条第二款“未经批准，任何单位及个人不得进行盐的营销活动”对原告进行处罚，但是，该条第一款规定“国家分配调入本省的食盐和省内制盐企业生产的食盐，统一由省盐业行政主管部门分配调拨。各级盐业公司应严格执行分配计划，不得擅自变更。”根据法律条文的逻辑关系，同一条文的后款往往是对前款解释，或者进一步说明，或者特别规定，故第二款中的“盐”应当是指第一款中的“食盐”，对工业盐不适用。故被告对原告作出的行政处罚适用法律错误。5、原告经营工业盐不违反国家法律规定，被告认定原告违法营销工业盐，属于认定事实错误。6、被告作为盐务行政主管单位，根据其证据虽然能够证明作出的行政处罚决定符合《行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第三十八条、第四十二条、第四十三条规定的程序，但因被告不具备查处工业盐的法定职权，其所适用的程序不当。综上所述，被告对原告实施的行政处罚适用法律和认定事实错误，程序不当，应予撤销。原告的诉讼请求理由正当，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（二）项第1目、第2目、第3目的规定，判决如下：

一、撤销被告中牟县盐务管理局（牟）盐政罚［2012］第010号行政处罚决定。

二、被告中牟县盐务管理局于判决生效之日起，立即返还查扣原告郑州海王工业盐销售有限公司的工业盐18 000千克。

案件受理费50元，由被告负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状及副本八份，上诉于河南省郑州市中级人民法院，并于上诉之日起七日内向河南省郑州市中级人民法院交纳上诉费，并将交费凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。

                                             审  判  长  张国宪

                                             审  判  员  朱  峰

                                             人民陪审员  朱学民

                                             二〇一三年八月十六日

                                             书  记  员  席艳艳

附：适用的法律条文：

一、中华人民共和国行政处罚法：

第十七条　法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。

二、中华人民共和国行政许可法：

第十二条　下列事项可以设定行政许可：

　　（一）直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；

　　（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；

　　（三）提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项；

　　（四）直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项；

　　（五）企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项；

　　（六）法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。

第十四条第一款　本法第十二条所列事项，法律可以设定行政许可。尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。

三、中华人民共和国立法法：

第七十九条  法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。

行政法规的效力高于地方性法规、规章。

四、中华人民共和国行政诉讼法：

第五十四条　人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：

　　（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。

　　（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：

　　１、主要证据不足的；

　　２、适用法律、法规错误的；

　　３、违反法定程序的；

　　４、超越职权的；

　　５、滥用职权的。

　　（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。

　　（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。