郑州海王工业盐销售有限公司诉中牟县盐务管理局不服行政处罚一案

原告郑州海王工业盐销售有限公司。住所地：郑州经济开发区经北一路13号204室。

法定代表人叶凯，总经理。

委托代理人王瑞超，大沧海律师事务所郑州分所律师。

被告中牟县盐务管理局。住所地：中牟县城关镇东风路11号。

法定代表人张延舟，局长。

原告郑州海王工业盐销售有限公司不服中牟县盐务管理局行政强制一案，本院于2012年10月8日作出（2012）牟行初字第18号行政判决。原告不服提起上诉。郑州市中级人民法院于2013年3月27日作出（2013）郑行终字第409号行政裁定，发回本院重审。本院依法另行组成合议庭，于2013年7月2日公开开庭审理了本案。原告委托代理人王瑞超，被告法定代表人张延舟到庭参加诉讼。本案经本院审判委员会讨论并作出决定，现已审理终结。

被告中牟县盐务管理局于2012年7月25日作出（牟）盐罚查扣〔2012〕第010号盐业违法物品查封通知书，认定原告郑州海王工业盐销售有限公司涉嫌违法经营盐产品。根据《河南省盐业管理条例》第十七条之规定，决定对原告郑州海王工业盐销售有限公司涉嫌违法盐产品予以查封。

被告在举证期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：

第一组证据：

1、盐业举报记录；2、执法人员执法证三份及现场调查笔录一份；3、金磊、余相辉询问笔录各一份；4、郑州海王工业盐销售有限公司发运单一份；5、郑州海王工业盐销售有限公司营业执照、税务登记证、组织机构代码证各一份（均为复印件）；6、涉嫌运输违法盐的车辆照片及精制工业盐照片；7、郑州海王工业盐销售有限公司授权委托书；8、余相辉身份证复印件一份、金磊身份证、机动车行驶证复印件各一份；9、查封通知书；10、查封扣押盐业违法物品清单一份。该组证据证明被告作出被诉具体行政行为的事实清楚，证据充分。

第二组证据：

1、行政处罚案件立案呈批表；2、实施查封措施的请示；3、查封通知书送达回证。该组证据证明被告作出被诉具体行政行为的程序合法。

第三组证据：

《河南省盐业管理条例》第十七条、第二十条、第二十二条。该组证据证明被告作出被诉具体行政行为所适用的法律正确。

被告当庭提供的证据有：中牟县机构编制委员会牟编［1998］7号文件，用以证明被告为中牟县人民政府下属的盐务管理机关，有相应的执法权。

原告诉称，2012年7月25日，原告郑州海王工业盐销售有限公司在经营过程中，被告工作人员告知原告工作人员，原告经营销售工业盐的行为违法，对原告所经营的18 000千克工业盐作出了查封的行政强制措施，并出具了（牟）盐罚查扣〔2012〕第010号查封扣押通知书。原告认为，被告依据《河南省盐业管理条例》相关条款所采取的强制措施与《中华人民共和国行政强制法》第二条、第十七条、第二十二条、第七十条相违背，作为企业，不具备作出行政强制的资格；原告依据营业执照，具有工业盐销售的权利，行为完全合法，被告的行政强制行为认定事实错误；被告违反《盐业行政执法办法》第24条规定的查封条件和程序。请求依法确认中牟县盐务管理局（牟）盐罚查扣〔2012〕第010号查封扣押通知书及查封行为违法。

原告提供的证据有：1、河南省人民政府《关于河南省盐务管理局等事业单位参照公务员管理的通知》，用以证明被告不是行政单位或事业单位，而是未登记的企业。2、营业执照和组织机构代码，用以证明原告具有工业盐经营的资格和权利。原告提供的法律有：《行政强制法》第二条、第九条、第十条、第十七条、第二十二条、第七十条，《盐业行政执法办法》第24条。

被告辩称，被告采取强制措施所依据的《河南省盐业管理条例》与上位法一致。被告对原告作出的（牟）盐罚查扣〔2012〕第010号查封扣押通知书及查封行为，事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。请求驳回原告的诉讼请求。

根据原、被告诉辩称，归纳本案争议焦点如下：

1、被告是否具备行政执法主体资格。2、被告作出的（牟）盐罚查扣〔2012〕第010号查封行为事实是否清楚，证据是否充分，程序是否合法，适用法律是否正确。

本院对证据作如下分析认定：

1、被告提供的第一组、第二组证据具备真实性，对所证明的事实予以确认。关于所证明的行政程序合法性与法律适用的正确性，属于案件争议的焦点，在裁判部分予以认定和处理。

2、被告当庭提供的编制委员会文件是在原告提出相应主张后补充提供的证据，举证程序合法，内容具备真实性，予以采信。

3、原告提供的营业执照和组织机构代码具备真实性，予以采信。

4、原告提供的河南省人民政府《关于河南省盐务管理局等事业单位参照公务员管理的通知》具备真实性，予以采信。

5、被告和原告双方各自提供的法律依据属于裁判焦点问题，在裁判部分认定和处理。

经审理查明：1、被告中牟县盐务局与中牟县盐业公司一个机构、两块牌子，为中牟县人民政府的直属企业单位，根据政府授权行使行政职能。

2、2012年7月25日，被告接群众举报，派盐政执法人员到郑州天瑞水泥厂，查获原告经营的盐产品18 000千克、红色“解放”牌重型仓棚式货车一辆（车牌号为苏CQ5635）。查获的工业盐每袋50千克，包装上有精制工业盐字样。同日，被告对原告租用车辆的司机金磊、郑州海王工业盐销售有限公司负责人余相辉进行询问，制作询问笔录，并对涉案物品拍摄照片。被告根据调查取证情况，于同日作出（牟）盐罚查扣〔2012〕第010号查封通知书，决定对违法盐产品18 000千克予以查封。原告不服，向本院提起行政诉讼。

本院认为：1、被告中牟县盐务管理局是中牟县人民政府设立的本行政区域的盐务主管单位，虽然不是行政机关，但根据《中华人民共和国行政强制法》第七十条 “法律、行政法规授权的具有管理公共事务职能的组织在法定授权范围内，以自己的名义实施行政强制，适用本法有关行政机关的规定”的规定，应当认定其具备实施行政强制措施的行政主体资格。2、《中华人民共和国行政许可法》第十四条第一款规定“本法第十二条所列事项，法律可以设定行政许可。尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。”国务院《盐业管理条例》对工业盐的运营没有设定行政许可；《国家计委、国家经贸委关于改进工业盐供销和价格管理办法的通知》在全国范围内放活了工业盐的供销和价格管理；《最高人民法院关于缪绿伟非法经营（工业盐）一案的批复》和《最高人民法院关于经营工业用盐是否需要办理工业盐准运证等请示的答复》对人民法院审理工业盐运营行政诉讼案件关于行政许可问题作出了司法解释；原告的营业执照登记了工业盐的经营范围，如果需要盐业主管部门的行政许可，则是工商登记的前置程序，取得行政许可前不可能获取工商登记，证明原告具备经营工业盐的资格。3、被告对原告采取行政强制措施依据的《河南省盐业管理条例》属于地方性法规，与《行政许可法》、国务院《盐业管理条例》相比属于下位法，根据《中华人民共和国立法法》第七十九条“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章”的规定，应当优先适用《行政许可法》和国务院《盐业管理条例》。故被告依据《河南省盐业管理条例》第十七条之规定对原告采取查扣强制措施属于适用法律错误。4、原告经营工业盐不违反国家法律规定，被告认定原告涉嫌违法经营盐产品，属于认定事实错误。5、被告作为盐务行政主管单位，根据举报，立案查处涉嫌违法行为，由3名具备资格的行政执法人员进行调查和实施行政强制措施，虽然符合《行政强制法》第十八条规定的程序，但因不具备查处工业盐的法定职权，被告所适用的程序不当。综上所述，被告对原告采取查封行政强制措施适用法律和认定事实错误，程序不当，应当确认为违法。原告的诉讼请求理由正当，应予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条的规定，判决如下：

确认被告中牟县盐务管理局（牟）盐罚查扣［2012］第010号查封原告郑州海王工业盐销售有限公司工业盐18 000千克的行政强制措施违法。

案件受理费50元，由被告负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状及副本八份，上诉于河南省郑州市中级人民法院，并于上诉之日起七日内向河南省郑州市中级人民法院交纳上诉费，并将交费凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。

                                             审  判  长  张国宪

                                             审  判  员  朱  峰

                                             人民陪审员  朱学民

                                             二〇一三年八月十六日

                                             书  记  员  席艳艳

附：适用的法律条文：

一、中华人民共和国行政强制法：

第七十条　法律、行政法规授权的具有管理公共事务职能的组织在法定授权范围内，以自己的名义实施行政强制，适用本法有关行政机关的规定。

二、中华人民共和国行政许可法：

第十二条　下列事项可以设定行政许可：

　　（一）直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；

　　（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；

　　（三）提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项；

　　（四）直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项；

　　（五）企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项；

　　（六）法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。

第十四条第一款　本法第十二条所列事项，法律可以设定行政许可。尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。

三、中华人民共和国立法法：

第七十九条  法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。

行政法规的效力高于地方性法规、规章。

四、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释：

第五十八条　被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施；造成损害的，依法判决承担赔偿责任。